I SA/Op 171/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2023 r., Nr LXXX/1387/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w zakresie dotyczącym zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 5 ust. 24, obejmującej działkę nr [...], k. m. [...], obręb W., gmina O., w części oznaczonej symbolem 4ZP i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr [...] symbolem 4ZP, w zakresie tej działki.

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. G. [dalej: strona, skarżąca, właścicielka] jest uchwała Rady Miasta Opola [dalej: Rada] z dnia 30 listopada 2023 r., Nr LXXX/1387/23, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu (Dz.Urz.Woj.Op. z 2023 r. poz. 3664) [dalej: Plan, Uchwała, MPZP]. Strona zaskarżyła MPZP w zakresie, w jakim dotyczy on działki nr [...], k.m. [...], obręb W., gmina O., oznaczonej na rysunku planu symbolami 4ZP, 2KDL, 9ZP. Skarga została rozpoznana w następującym stanie sprawy. Skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) [dalej: usg], zarzuciła uchwale: 1) naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r. poz. 538) [dalej: upzp] oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i przeznaczenie zaskarżonej działki na cele zieleni, zamiast na cele mieszkaniowe jednorodzinne, wbrew potrzebom i celom właścicielki i bez głębszego uzasadnienia dla przeznaczenia jej na cele publiczne, nadto w sposób sprzeczny z zasadami równego traktowania (okoliczne działki, przez które przechodzi rów melioracyjny, są przeznaczone pod zabudowę, a jedynie na szerokości rowu zaplanowano tereny zielone); 2) naruszenie art. 28 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.) [dalej: kc], poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącej i wynikających z tego prawa uprawnień do korzystania z nieruchomości w sposób ograniczony jedynie ustawami, a tym samym naruszenie obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Mając na względzie powyższe zarzuty, strona wniosła о: 1) stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, a w tym § 5 ust. 24 uchwalającego kartę terenu nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz rysunku planu obejmującego wymienioną działkę; 2) zasądzenie kosztów postępowania. W zakresie legitymacji skargowej strona wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], KW nr [...], objętej ustaleniami MPZP, w którym jej nieruchomość oznaczono jako tereny 4ZP, 2KDL i 9ZP. Plan przeznacza ww. działkę, niezgodnie z oczekiwaniem, wnioskiem i uwagami skarżącej do tego MPZP. Skarżąca chciałaby, aby przeznaczenie tych działek było ustalone pod zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną). Obecne ustalenia planu naruszają zatem jej słuszny interes związany z prawami właścicielskimi, nadto w sposób istotny naruszają prawo. Skarżąca podniosła, że od roku 2012 prezentowała swoje intencje zmierzające do zagospodarowania działki objętej zaskarżonym MPZP zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W roku 2012 otrzymała decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...]. W tym też okresie występowała o stosowne warunki do dostawców mediów, a także o ustalenie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę. W okresie tworzenia Planu składała stosowne wnioski i uwagi do projektu MPZP w zakresie działki nr [...]. Uchwalenie MPZP zniweczyło jej plany inwestycyjne, mimo ponoszonych już na to wydatków, zatem bezzasadnie naruszono jej prawa właścicielskie. W ocenie strony ustalenia Planu w sposób zupełnie nieuzasadniony i nieproporcjonalny do wartości, jakie ma chronić, ingeruje i ogranicza prawo właścicielki do dysponowania i korzystania z nieruchomości. W sposób niezgodny z zasadą równego traktowania obywateli, niezgodny z prawem własności, a nawet zdrowym rozsądkiem, na zaskarżonej części MPZP Rada wprowadziła zbyt intensywne ograniczenia, w stosunku do celów, jakie te ograniczenia miałyby chronić. Działkę nr [...] Rada postanowiła bowiem w całości przeznaczyć pod kształtowanie terenów zielonych (4ZP і 9ZP), nadto przecinając ją drogą lokalną 2KDL. Dalej skarżąca argumentowała, że można się jedynie domyślać, iż powodem przeznaczenia tego terenu pod kształtowanie terenów zielonych ma być zabezpieczenie cieku wodnego w postaci rowu. Rów ten ma szerokość jednego metra, a działki budowlane, jakie mogłyby w tym miejscu powstać, zmieściłyby się, nie ingerując w najmniejszym stopniu w istniejący system melioracyjny. System melioracji ma zupełnie inne przeznaczenie niż przeznaczenie terenów zielonych. Błędnie więc organ planistyczny przeznaczył teren pod zieleń urządzoną, ponieważ dopuścił w ten sposób zadrzewienie i zakrzewienie tego terenu, co nie służy w żadnym stopniu systemowi irygacyjnemu. Organ również mógłby w całości teren ten przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Inwestor bowiem, bez uzyskania stosownych pozwoleń wodnoprawnych, nie mógłby naruszyć systemu melioracyjnego – rowu. Ustalenia zatem, jakie poczynił organ uchwałodawczy, są zupełnie bezzasadne, niecelowe i nieproporcjonalnie ingerujące tym samym w prawo własności skarżącej. Zdaniem strony uchwałodawca podając drugi argument – właściwe kształtowanie stosunków anemometrycznych otoczenia, w ogóle nie przedstawił, jaki wpływ na wiatry miałoby przeznaczenie gruntu pod tereny zielone, jak i w ogóle nie przedstawił, jaki wpływ mają wiatry na ten i sąsiedni teren, przy przyjęciu takiego przeznaczenia lub też odmiennego przeznaczenia. Na marginesie strona wskazała także, że systematyka aktu jest sprzeczna z zasadami techniki legislacji, a planowanie przestrzenne nie zna pojęcia "uchwalania kart". Następnie skarżąca podniosła, że absurdalność sytuacji potwierdza również i to, co uczynił projektodawca i uchwałodawca z bezpośrednio sąsiadującą działką nr [...], albowiem na tę działkę przed uchwaleniem Planu zostało wydane pozwolenie na budowę i organ uchwałodawczy mógł przeznaczyć ją w sporej części, tak aby pełniła taką funkcję budowlaną właśnie pod zabudowę mieszkaniową, mimo iż przez nią również biegnie rów melioracyjny. Działka nr [...] nieróżniąca się więc niczym od działki nr [...] uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Takie działania organu Gminy, zdaniem strony, przeczą podstawowym zasadom prawa. W ramach bowiem kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których osiągnięcia ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych, przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania Planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Trzeba zatem mieć na uwadze, że skoro (uchwalając MPZP) Rada może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Strona zarzuciła, że w procedurze planistycznej zabrakło pogłębionej analizy dopuszczalności wprowadzenia funkcji zabudowy mieszkaniowej na całym terenie stanowiącym działkę nr [...]. Uprawnienia skarżącej zostały więc naruszone przez postanowienia MPZP, a jeśli dodać do tego, że dla terenów tych strona prowadziła postępowania o wydanie warunków dostaw mediów, warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę, to powyższe wskazuje, iż skarżąca przed uchwaleniem Planu mogła w znacznie szerszym zakresie ubiegać się o możliwość zagospodarowania działki pod zabudowę mieszkaniową (budynki mieszkalne jednorodzinne) niż w kształcie wynikającym z MPZP. Pokazuje to w jak dużym stopniu zaingerowano w jej prawa, jednostronnie i arbitralnie je ograniczając. Skarżąca wskazała, że Rada przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie upzp dopuszczalna jest ingerencja Gminy w prawo własności przysługujące właścicielom terenów objętych zapisami Planu, jednak uprawnienie to podlega różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalenie przeznaczenia і zasad zagospodarowania terenu, wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina, dysponując w tym zakresie zespołem uprawnień – władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, poprzez oznaczenie jej jako 4ZP – tereny zieleni urządzonej z całkowitym zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy mieszkaniowej, powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które takie ograniczenie determinują. W ocenie skarżącej w sprawie nie tylko zabrakło odpowiedniego wyważenia interesów i wartości, tj. interesu prywatnego i interesu publicznego w ramach stosowania władztwa planistycznego gminy, ale de facto błędnie przyjęto, iż interes publiczny w postaci ochrony rowu będzie zrealizowany tylko w przypadku, gdy teren zielony zostanie ustalony w planie na długości i szerokości całej działki o nr [...], co ma się nijak do jego zabezpieczenia. Takie same zarzuty należy odnieść do pozostałej części działki nr [...], objętej przeznaczeniem 2KDL oraz 9ZP. Zupełnie bowiem nieuzasadnionym przestrzennie, planistycznie oraz organizacyjnie było przeznaczenie sporej części działki nr [...] pod drogę o parametrach bardzo szerokich i to na drogę lokalną 2 KDL. Droga ta ma prowadzić wzdłuż terenów zielonych z obu stron, jest więc całkowicie niepotrzebna, nie służy komunikacji żadnych terenów zurbanizowanych, ani w tym MPZP, ani w planach sąsiednich. Jest to nieuzasadniona ingerencja w prawo własności, poprzez przeznaczenie pod drogę służącą niczemu. Przedstawione argumenty, jak zaznaczyła strona, tyczą się także i pozostałej części działki oznaczonej 9ZP. De facto przeznaczenie tego terenu jest niemal identyczne z przeznaczeniem terenu 4ZP. Różnica jest taka, że nie przeznaczono tego terenu pod urządzenia wodne i ciągi piesze – przejścia i przejazdy. Teren ten natomiast w rzeczywistości w prawie żadnym stopniu nie różni się od terenów 4ZP (z wyjątkiem rowu melioracyjnego), natomiast już w całkowicie niczym nie różni się od terenów 5MN, czy 6MN, a więc terenów okalających teren 4ZP. Brak jest więc powodów dla zakazu zabudowy mieszkaniowej i w tym miejscu. Zdaniem skarżącej kolejnym powodem zakwestionowania słuszności postanowień Planu było przeznaczenie części działki nr [...] pod teren komunikacji 4KDL oraz teren 3ZP. To rozstrzygnięcie planistyczne również nie znalazło dostatecznego oparcia w przepisach i uwarunkowaniach sprawy. Niemniej, w tym zakresie skarżąca nie złożyła skargi, uznając iż uchylenie MPZP w zakresie działki [...] i późniejsza możliwość jej zagospodarowania na cele mieszkaniowe będzie wymagała zapewnienia dostępu do drogi dla tychże działek, zatem przeznaczenie planistyczne działki nr [...], choć bezpośrednio niekorzystne, to jednak stanowi również uzasadnienie dla zmiany przeznaczenia działki objętej skarżonym planem w tej części. Skarżąca wskazała, że wątpi, iż organ planistyczny dokonał wszystkich wymaganych procedurą uzgodnień i uzyskał wszelkie wymagane przepisami opinie o projekcie planu. Wydaje się bowiem, iż bezzasadna odmowa uwzględnienia wniosków i uwag skarżącej do MPZP jest podyktowana nierozpoznaniem tej kwestii od strony merytorycznej, czyli niezasięgnięcia opinii/uzgodnień odpowiednich organów. Powstaje bowiem pytanie, czy projekt planu został uzgodniony z Wodami Polskimi w zakresie wpływu ustaleń Planu na funkcjonowanie melioracji wodnych. Skarżąca podniosła, że analizując przepisy MPZP w zakresie terenu 4ZP, czy 9ZP, uznać należy, iż organ naruszył art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 562), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, а przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r. poz. 399), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Konkludując, strona stwierdziła, że skoro sam ustawodawca nakazuje uchwałodawcy, aby nie ograniczał w żadnym stopniu inwestycji telekomunikacyjnych i to niezależnie od warunków, czy wody, czy wiatru, czy lasów, czy terenów zielonych, to dlaczego uchwałodawca blokuje zabudowę mieszkaniową w tym miejscu, wszak mniej ingerującą w przestrzeń, środowisko i krajobraz. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów w świetle powołanych w niej przepisów prawa, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd braku naruszenia interesu prawnego skarżącej z uwagi na oparcie skargi jedynie na potencjalnym naruszeniu interesu faktycznego i brak wykazania przez skarżącą naruszenia przysługującego jej aktualnego, indywidualnego, istniejącego w dniu wnoszenia skargi uprawnienia lub interesu prawnego – o odrzucenie skargi w całości. Gmina odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśniając w szczególności, że w sprawie nie można stwierdzić, że Uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza uprawnienia lub zwiększa zakres obowiązków skarżącej ani również, że modyfikuje jej prawa i obowiązki, poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie. Skarżona działka nr [...], zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów, stanowi grunty rolne (użytki rolne: grunty orne klasy IVa, łąki trwałe klasy III oraz grunty pod rowami W-RIVa), a zgodnie ze stanem użytkowania są to tereny użytkowane rolniczo. Nie sposób więc zgodzić się z zarzutem ograniczenia zabudowy mieszkaniowej poprzez ustalenie terenów zielonych. Zdaniem Gminy uchwalenie MPZP nie było związane z ograniczeniem/unicestwieniem prawa zabudowy działki, co mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji ograniczenia praw dotychczas nabytych. Ograniczenie takie istniałoby w przypadku, gdyby skarżąca miała prawo do zabudowy, gdyby jakikolwiek dokument ustalał możliwość zabudowy dotychczasowych terenów rolnych (plan miejscowy, decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o pozwoleniu na budowę), bądź wynikałoby to z faktu istnienia nieruchomości zabudowanej. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku nieruchomości skarżącej (działka rolna), na której nigdy dotąd nie ustalono możliwości zabudowy. Skarżąca wskazała jedynie na ewentualne naruszenie jej interesu faktycznego przez pozbawienie jej potencjalnych (nigdy dotąd jej nieprzysługujących) uprawnień, wynikających z oczekiwanej przez nią zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu na tereny zabudowy. Nie stanowi to w żadnym stopniu naruszenia interesu prawnego aktualnego, zaistniałego w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualnego, na przyszłość. Nie można, zdaniem Gminy, twierdzić o ograniczeniu prawa do zabudowy, które nigdy nie istniało, a ewentualnie o ograniczeniu potencjalnych, nigdy nieprzysługujących, uprawnień właścicielskich w sposób mieszczący się w granicach władztwa planistycznego, poprzez uzasadnione ustalenie funkcji terenów i zasad ich zagospodarowania. Skarżąca w żaden sposób nie została pozbawiona żadnego z atrybutów prawa własności w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Zarzucanie, iż plan ten ingeruje i ogranicza prawo właściciela do dysponowania i korzystania z nieruchomości, tj. działki nr [...], opiera się na czysto hipotetycznym naruszeniu uprawnień skarżącej, nie stanowi faktycznej szkody, albowiem nie dochodzi tu do żadnej zmiany sytuacji faktycznej istniejącej już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W ocenie organu nie jest naruszeniem praw właścicielskich ustanowienie przeznaczeń niezgodnie z oczekiwaniem, wnioskiem, czy uwagami skarżącej do projektu planu – będącymi, jak wskazuje strona, wyrazem jej intencji inwestycyjnych. Powyższy zarzut w żaden sposób nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego, a stanowi przesłankę istnienia interesu faktycznego skarżącej, poprzez zmianę przeznaczenia terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów, organ wskazał, że zupełnie błędnie przyjmuje skarżąca, że jedyną przesłanką ustalenia terenu 4ZP była ochrona istniejącego rowu. Teren 4ZP wraz z terenami: 1ZP, 2ZP, 3ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego. Ocenia się, iż system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno-retencyinych, jak i anemometrycznych otoczenia. W powyższym systemie uwzględniono istniejący rów, który obecnie jest odbiornikiem wód opadowych naturalnie spływających do niego (z racji ukształtowania terenu) ze znacznego obszaru W. od rejonu ul. [...] (w części zachodniej poza granicami opracowania) do cieków wodnych w rejonie ul. [...]. Dobrym rozwiązaniem projektowym, zgodnym z zasadami zrównoważonego rozwoju i uwzględniającym naturalne uwarunkowania, jest tworzenie systemów zieleni wzdłuż istniejących cieków wodnych czy rowów, są to obszary stanowiące naturalną zlewnię wód, ale także tworzące ciągi ekologiczne. Bezpośrednim powodem przeznaczenia działki nr [...] pod teren zieleni nie było, jak wskazuje skarżąca, zabezpieczenie rowu. W ocenie organu występowanie infrastruktury technicznej wodnej w postaci rowu o szerokości ok. 5,5 m (wedle granic użytku gruntowego W), który wymaga dodatkowo zabezpieczenia przestrzeni do jego konserwacji, jak również infrastruktury kanalizacyjnej zbiorczej o dużym przekroju, odprowadzającej nieczystości nie tylko z południowo-zachodniej części W., ale także z graniczącej gminy D., stanowi ograniczenie możliwości realizacji zabudowy na wskazanej nieruchomości, na co wskazywano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uwag. Na szerokość rowu składa się nie tylko szerokość dna koryta, ale również szerokość skarpy (łącznie ok. 5,5 m). Powyższa magistrala sanitarna o dużym przekroju (Ø225), przebiegająca przez środek działki skarżącej, ma znaczenie strategiczne zarówno dla miasta, jak i dla sąsiedniej gminy, a ustalenia Planu powinny to uwzględniać, co stanowiło kolejną przesłankę pozostawienia tej przestrzeni wg istniejącego stanu jako niezabudowanej. Z wykonanej na początkowym etapie projektowym analizy ukształtowania powierzchni terenu, zobrazowanej na mapie hipsometrycznej wynika, iż teren, na jakim zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, należy do najniższych w obszarze objętym planem. Spadek terenu w kierunku północno-wschodnim odzwierciedla, w jaki sposób kształtuje się naturalny spływ wód. Skutkiem istniejącej już i będącej w trakcie realizacji zabudowy w rejonie W. oraz docelowej realizacji przeznaczeń obowiązującego Planu w zakresie zabudowy będzie znaczny wzrost powierzchni zabudowanej i utwardzonej, która w mniejszym stopniu zdolna będzie do zatrzymywania wody. Powyższe w sposób oczywisty przełoży się na ilość wody w obszarze istniejących rowów i cieków wodnych położonych w nieckach. Ocenia się, iż woda ta będzie dążyć do kumulacji w najniższych punktach otoczenia. Niezwykle istotnego znaczenia nabiera ten fakt w dobie obserwowanych już obecnie zmian klimatu i coraz gwałtowniejszych i dynamiczniejszych zjawisk pogodowych (nawalne opady). Trudno zatem przyjąć za właściwe rozwiązanie oczekiwane przez skarżącą przeznaczenie istniejącego niezabudowanego terenu rolnego (łąki i rów), najniżej położonego w tym rejonie, a stanowiącego naturalną nieckę zbierającą wodę opadową, na tereny zabudowy mieszkaniowej. Podczas rozprawy strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 538/24, WSA w Opolu: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 5 ust. 24 obejmującej działkę nr [...] w części oznaczonej symbolem 4ZP i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 1 symbolem 4ZP, w zakresie tej działki, 2) oddalił dalej idącą skargę, 3) zasądził od Gminy na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że stronie przysługuje legitymacja skargowa, wykazała bowiem swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Dalej wskazał, że sporne rozwiązanie planistyczne jest wynikiem uruchomienia w Planie, na gruntach rolnych, dotąd tylko w niewielkiej części zurbanizowanych, nowych terenów pod zabudowę, w tym o symbolu MN. Ustalenia 4ZP, 9ZP i 2KDL na działce skarżącej, mają zaspokoić określone potrzeby właścicieli nowo wydzielonych jednostek planistycznych. Biorąc pod uwagę kryterium przydatności ustaleń 4ZP, 9ZP i 2KDL nie sposób kwestionować ich jako nieprzydatnych. Z tej perspektywy, takie przeznaczenie terenu działki skarżącej, obiektywnie poprawi obsługę terenów sąsiednich, jest więc rozwiązaniem planistycznym przydatnym. Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności i proporcjonalności terenu zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz drogi 2KDL Sąd wskazał, że zróżnicowana argumentacja Gminy w istocie sprowadza się wykazania, że dążyła ona do zaspokojenia interesu społeczności lokalnej (publicznego), to jest właścicieli przeznaczonych pod zabudowę nieruchomości, poprzez zapewnienie im publicznie dostępnych terenów pełniących zróżnicowane funkcje. Nie mogło umknąć uwadze Sądu, że ich zaplanowanie, nie na gminnych, lecz na gruntach prywatnych, odbywa się kosztem ich właściciela i potencjalnego inwestora. Działka nr [...] ma być w całości przeznaczona pod publicznie dostępne tereny z zakazem ich zabudowy. Ma obsługiwać inne tereny prywatne. Takie jej przeznaczenie musi być zatem uzasadnione istnieniem racji nadrzędnej i obiektywnych okoliczności (faktycznych i prawnych) pozwalających ograniczyć prawo własności skarżącej w imię interesu publicznego. W ocenie Sądu Gmina nie wykazała dostatecznie, aby w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do całego terenu działki nr [...]. O ile na poziomie ogólnym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest formalnie poprawna, to nie wytrzymuje ona konfrontacji z ustalonymi w sprawie okolicznościami faktycznymi i prawnymi. W dalszej części uzasadnienia Sąd przedstawił szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do terenu 4ZP. Sąd odniósł się również do zarzutów skargi dotyczących części działki skarżącej przeznaczonej pod drogę 2KDL i teren zieleni urządzonej 9ZP, uznając, że są one niezasadne. Postanowienia Planu w zakresie działki skarżącej nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie że sąsiednie działki (objęte w Uchwale przeznaczeniem planistycznym 2KDL) podlegają tym samym ograniczeniom co działka skarżącej. Pod drogę 2KDL zostały przeznaczone nie tylko tereny działki nr [...], ale także tereny innych działek sąsiednich, położonych na północ i południe od niej. W odniesieniu do wyznaczenia na działce skarżącej terenu zieleni urządzonej oznaczonego w planie symbolem 9ZP Sąd uznał za dostatecznie uzasadnione argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, które, choć są lakoniczne, to jednak dostatecznie i przekonująco wyjaśniają przyczyny takiego stanu rzeczy. Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, ponieważ w ustaleniach Planu miejscowego odnoszących się do działki skarżącej, dla terenów 4ZP, 9ZP i 2KDL brak jest zapisów uniemożliwiających lokalizowanie tego typu urządzeń. Za nieskuteczny uznał też zarzut skargi o sprzeczności Uchwały z zasadami techniki prawodawczej. Sąd zbadał ponadto zgodność Planu ze Studium, na które powołała się Gmina, uzasadniając wprowadzenie spornych rozwiązań planistycznych, lecz nie dopatrzył się ich wzajemnej sprzeczności. Co do trybu procedury planistycznej Sąd stwierdził, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały także wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu określone w art. 17 upzp. Nie zgadzając się z opisanym wyżej wyrokiem, Gmina wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżyła rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku oraz w zakresie pkt 3 wyroku. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a, art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) [dalej: ppsa] w zw. z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) [dalej: pusa] oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 upzp (w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1688 ze zm.), a także w zw. z art. 140 kc i art. 101 ust. 1 usg, poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części zamiast odrzucenia skargi w całości (zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa), będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem MPZP, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (i w konsekwencji przyjęcie, że interes prawny skarżącej został naruszony), poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że wynikające z art. 140 kc prawo własności skarżącej względem działki nr [...] (w ewidencji gruntów stanowiącej grunty rolne) w rzeczywistości w żaden sposób nie zostało naruszone przez organ planistyczny (co wynika z akt postępowania), co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że organ planistyczny, poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej na działce skarżącej naruszył władztwo planistyczne oraz że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy skarżąca, będąc właścicielką terenów rolnych, nigdy nie miała prawa do ich zabudowy, wobec czego wprowadzony w Planie zakaz zabudowy nie stanowi naruszenia posiadanego przez nią dotychczas interesu prawnego, a o ewentualnym naruszeniu interesu faktycznego skarżącej w postaci jej potencjalnych oczekiwań, co do przyszłego hipotetycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, wyrażanego przez nią we wnioskach, uwagach składanych do projektu Planu oraz w treści skargi, w związku z czym skarżąca nie była legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa skarga powinna była zostać przez Sąd pierwszej instancji z urzędu odrzucona w całości; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 140 kc, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że samo przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym implikuje naruszenie jej interesu prawnego i stanowi podstawę zaskarżenia tego planu do sądu administracyjnego (stosownie do art. 101 ust. 1 usg), podczas gdy w rzeczywistości o naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w przypadku naruszenia prawa własności, to jest pozbawienia lub ograniczenia przysługujących dotychczas właścicielowi atrybutów tego prawa lub powstania nowych obowiązków czy obciążeń, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca, ponieważ skarżąca nie została pozbawiona żadnego przymiotu przysługującego jej dotychczas prawa własności ani nie nałożono na nią żadnych nowych ograniczeń; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 pusa, a także w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności Uchwały w części, będące skutkiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie tylko pod względem legalności, ale także pod względem celowości i merytorycznego zakresu ustalonego w nim sposobu zagospodarowania terenów (w sposób nieuzasadniony rozważając zasadność przyjętych rozwiązań urbanistycznych oraz niewłaściwie określając, jakie rozwiązania urbanistyczne na przedmiotowym terenie są, a jakie nie są korzystne, pod względem warunków fizjograficznych, wypowiadając się i oceniając ryzyko podtopień i zalewania działki skarżącej i działek sąsiadujących pod kątem możliwości zabudowy, a także proponując organowi planistycznemu możliwe rozwiązania techniczne zmniejszające ryzyko wynikające z niekorzystnych warunków hydrograficznych, co stanowi już wypowiadanie się przez WSA o kwestiach merytorycznych, a nie legalności aktu prawa miejscowego), co skutkowało błędną oceną przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niewłaściwą interpretacją opracowań ekofizjograficznych, a także przyjęciem, że działka skarżącej ma tożsame istniejące uwarunkowania co działki sąsiadujące oraz błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego, a plan jest niezgodny z prawem i w konsekwencji stwierdzeniem w części jego nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2999/24, stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, albowiem w istocie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, poprzez niewykazanie, aby przepisy określające ład przestrzenny, a ściślej wydana na ich podstawie Uchwała, naruszyły prawo własności skarżącej. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji w sposób arbitralny przyjął, że skarżąca posiadała legitymację skargową w niniejszej sprawie, nie uzasadniając tego stanowiska w sposób należyty. Zdolność skargową w sprawie, ocenić należało na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Jak stanowi ten przepis, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. NSA stwierdził, że przedmiotem skargi objęta została Uchwała podjęta przez organ Gminy, a sprawa mieściła się w zakresie administracji publicznej. Dla uznania zatem, że skarżąca miała zdolność skargową, pozostawało ustalenie, czy przez wskazaną uchwałę naruszony został jej interes prawny, a tego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. W okolicznościach faktycznych sprawy, które oceniał Sąd pierwszej instancji, podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca, będąc właścicielką terenów rolnych, nie posiadała dotąd prawa ich zabudowy, wobec czego przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonej części na teren zieleni urządzonej 4ZP, wykluczającej możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, nie mogło stanowić o naruszeniu dotychczas posiadanego przez nią interesu prawnego. Skarżąca bowiem, będąc właścicielką terenów rolnych, nigdy nie miała prawa do ich zabudowy. Tym samym, badając zdolność skargową strony, Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie skarżącej. NSA wyjaśnił, że ustalając kwestię interesu prawnego podmiotu, który skarżąc Uchwałę, swój interes wywodzi z prawa własności nieruchomości, nie sposób abstrahować od właściwości nieruchomości, właściwości te wpływają bowiem na wykonywanie prawa własności, tj. najogólniej mówiąc na zakres korzystania z niej i rozporządzania nią. Działka skarżącej to użytki rolne w postaci gruntów ornych, łąk trwałych oraz gruntów pod rowami. Taka klasyfikacja, w świetle obowiązującego porządku prawnego, sama przez się ogranicza realne prawa właścicielskie. NSA kontynuował ocenę sprawy wskazując, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo własności wynika ze stosunku własności, jaki istnieje między właścicielem a wszystkimi innymi podmiotami. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 kc. Według tego przepisu wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa (wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się przy tym, że przepis art. 140 kc ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności i nie wyczerpują jego zakresu. W orzeczeniu z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji. Wobec powyższego, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza realny interes prawny skarżącej, a zatem czy ograniczone zostały podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności z uwzględnieniem konieczności przeprowadzenia oceny, czy przeznaczenie gruntu uległo zmianie na skutek wydania zaskarżonego aktu. Prawo własności naruszone mogłoby być bowiem tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie skarżącej, co do swej istoty. Tego natomiast Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie skutecznie nie wykazał. Uznać jednocześnie należy, że przeznaczenie gruntów na tereny zieleni nie powoduje wyzucia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem. W przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącej musiałoby polegać na naruszeniu jej praw właścicielskich. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że zaskarżona Uchwała ograniczyła prawa skarżącej, przy czym konieczne byłoby wykazanie pogorszenia jej praw na skutek podjęcia Uchwały. Tylko wówczas bowiem można by mówić o naruszeniu aktualnego interesu prawnego skarżącej. Po wydaniu wyroku przez NSA, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA, skarga została uzupełniona pismem procesowym strony z 30 marca 2025 r. (prawdopodobnie jest to omyłka pisarska), wysłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej 31 marca 2026 r., które wpłynęło do Sądu 2 kwietnia 2026 r., w którym zawarto argumentację, że skoro bez obowiązywania MPZP właścicielka nie była ograniczona takim aktem, to samo uchwalenie takiego aktu w miejsce, gdzie w ogóle nie obowiązywał MPZP, stanowi już ingerencję w prawo własności. Jeśli ta ingerencja jest sprzeczna z wyrażanym przez właścicielkę zamiarem przeznaczenia terenu objętego MPZP, to znaczy, że narusza jej interes prawny, czyli prawo do korzystania z nieruchomości w sposób, w jaki pragnie i jaki dopuszcza art. 140 kc i art. 64 Konstytucji. Podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są zatem właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym Planem. Ustalenia Planu co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przez art. 140 kc. Bez znaczenia dla sprawy jest zatem to, że właściciel nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy przed uchwaleniem Planu. Uchwalenie Planu w miejscu, gdzie nie było go wcześniej, ani też nie było wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza o tym, że uchwalenie MPZP nie jest ingerencją w prawo do korzystania z nieruchomości, czyli w prawo własności. Mimo bowiem, że nie następuje zmiana zakresu korzystania z nieruchomości, to jednak – wskutek uchwalenia MPZP – następuje ustanowienie zasad korzystania z terenu w miejscu, gdzie takich zasad nie było. Samo zatem uchwalenie Planu wpływa na prawo własności i na sposób korzystania z nieruchomości. Inna interpretacja prowadziłaby do skutków, gdzie właściciel nie byłby w żadnym stopniu chroniony w przypadku uchwalenia MPZP. Jeżeli interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, ma bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu, w którą miałaby ingerować Uchwała, a przy tym powinien być on osobisty oraz aktualny i realny, w tym również w takim rozumieniu omawianego pojęcia, że w dacie wejścia w życie Uchwały interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie oraz rzeczywiście istnieje, co oznacza, że nie może być on hipotetyczny, czy też przewidywany w przyszłości, to o jego naruszeniu można wnioskować na tej (tylko) podstawie, że naruszenie to cechuje się bezpośredniością, aktualnością i realnością, a więc gdy skutkiem wejścia w życie MPZP jest rzeczywiste naruszenie istniejącego interesu prawnego stwarzające stan jego realnego zagrożenia, który musi również istnieć w dacie wniesienia skargi do Sądu, a nie tylko tworzyć zagrożenie wystąpienia tego naruszenia w przyszłości. W sprawie taką konkretną podstawą prawną jest art. 140 kc oraz art. 64 Konstytucji. Nadto interesu prawnego można upatrywać także i w treści art. 36 upzp (renta planistyczna). Wcześniej w ogóle działka nie była przeznaczona (była jedynie użytkowana), co właśnie otwierało właścicielowi szerokie możliwości na mocy art. 140 kc oraz art. 59 upzp, do tego, aby dokonać przeznaczenia (choć prawodawca mówi o "zmianie") w stosownym zagospodarowaniu tej nieruchomości, co już per se oznacza zmianę w stosunku do poprzedniego stanu tej nieruchomości, na co wyraźnie wskazuje literalne brzmienie art. 59 upzp. Jednak uchwalenie Planu doprowadziło do zmiany zagospodarowania terenu. Użytki rolne do tej pory mogły być jedynie wykorzystywane jako użytki rolne, ale istniała ścieżka prawna na ich zagospodarowanie w inny sposób, tj. w trybie art. 59 upzp. Jednak to po uchwaleniu MPZP ta droga jest już wyłączona. Uchwalenie Planu spowodowało zmiany w zagospodarowaniu, a dotychczasowe użytki rolne zamieniono na łąki i rowy, określając zupełnie inny sposób zagospodarowania, tym samym właściciel został uchwalonym MPZP ograniczony w sposobie zagospodarowania. Grunty rolne zastąpiono terenami zielonymi, które miałyby de facto stanowić teren służący wszystkim, a nie właścicielowi. Takie ograniczenie również jest nieproporcjonalnie wprowadzone, w sposób naruszający interes prawny i prawa właściciela (art. 64 Konstytucji i art. 140 kc). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). Według art. 28 ust. 1 upzp, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na podstawie art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, ponieważ zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 usg, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskutek nowelizacji cytowanego wyżej przepisu, która obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. (art. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935), warunkiem wniesienia skargi na akt prawa miejscowego uchwalony po 31 maja 2017 r. przestało być bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z tego powodu, w niniejszej sprawie, skarżąca nie była zobowiązana do wystosowania do Rady wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 ppsa). W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że stronie, przed wniesieniem skargi, nie przysługiwał środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ppsa. Wniesienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było też ograniczone terminem. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że na mocy art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Cytowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. Z zakresu związania wykładnią można wykluczyć jedynie oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie do takiego, a nie innego, rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2025, art. 190, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Wobec powyższego, w stanie sprawy, Sąd rozpatrujący skargę właścicielki jest związany wyrokiem NSA z 25 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2999/24, który ukierunkowuje i limituje dalsze rozważania. Ponadto Sąd wyjaśnia, że opisany wyżej wyrok NSA uwzględniający skargę kasacyjną Gminy Opole skutkuje uchyleniem punktu 1 i punktu 3 wyroku WSA w Opolu z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 538/24, wyrok ten stał się zatem prawomocny w zakresie punktu 2 "oddala dalej idącą skargę", tj. w odniesieniu do terenu 9ZP oraz terenu 2KDL. Sąd orzekający w sprawie niniejszej jest zatem związany pierwszym wyrokiem WSA w Opolu w zakresie w jakim jest on prawomocny, co wynika z treści art. art. 170 ppsa. Zgodnie z nim orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Unormowanie to odnosi się do tzw. pozytywnego aspektu prawomocności orzeczenia sądowego, w odróżnieniu od tzw. negatywnego skutku prawomocności, czyli powagi rzeczy osądzonej. Przysługiwanie orzeczeniu mocy wiążącej oznacza, że uwzględniany musi być fakt jego wydania oraz treść. Zakres oddziaływania wyroku sądu administracyjnego jest współkształtowany jest przez art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikające z tego unormowania związanie wyrokiem sądu administracyjnego rozszerza w danej sprawie uregulowaną w art. 170 ppsa moc wiążącą o elementy uzasadnienia wyroku. Orzekające w materialnie tożsamej sprawie organy i sądy pozostają zatem związane nie tylko sentencją, ale i motywami orzeczenia (T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 170). W sprawie niniejszej przepisy powszechnie obowiązujące nie uległy zmianie, a wyrok WSA z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 538/24, w zakresie w jakim stał się prawomocny, pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążący dla Sądu meriti. Kwestii związania wynikającego z art. 170 ppsa dotyczy wyrok z 7 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1553/19, w którym NSA wskazał, że zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie (wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 349/25). Za wyrokiem WSA w Opolu z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 538/24, powtórzyć zatem przyjdzie, że skarga właścicielki wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 usg jest dopuszczalna. Na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi strony rzutowała w pierwszej kolejności kwestia podmiotowa, tj. posiadanie przez nią legitymacji do skutecznego złożenia przedmiotowej skargi. Uprawnienie to określa art. 101 ust. 1 usg. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, skarżąca (w trybie art. 101 ust. 1 usg) powinna wykazać, że w sprawie istnieje związek tego rodzaju, że Uchwała narusza jej konkretny interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestia legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na Uchwałę wymaga odrębnego, indywidualnego jej zbadania oraz kwalifikacji i wyjaśnienia stanowiska Sądu. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Sąd przypomina, że przepis art. 101 ust. 1 usg wymaga wykazania przez wnoszącego skargę istnienia, wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną), przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Zaakcentować przy tym należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też potencjalny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 254/23). Tym też, co warte zaznaczenia, różni się ona także od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (wyroki NSA: z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13; z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1565/16; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 334/20). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy w końcu odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Sąd dostrzega też, że legitymacja właścicielki do zaskarżenia Uchwały jest związana ze specyfiką tego aktu stanowienia prawa. Skarżącej przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z charakteru Planu, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp). To kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, samo w sobie nie powoduje naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właścicielki nieruchomości (postanowienie NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Właścicielka nieruchomości objętej ustaleniami Planu ma zatem interes prawny w jego zaskarżeniu. W przypadku MPZP zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Plan kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania ich prawa poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania ich terenu. Przyjmowane w Planie ustalenia, co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu, pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przez art. 140 kc, ale też regulacje art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 upzp (wyroki NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; z 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19; z 2 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1526/24; postanowienia NSA: z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 400/20; z 3 marca 2023 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 163/23 oraz z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Uchwalenie Planu i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10; z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Dostrzec także należy, że ustalenia Planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji (art. 37 ust. 1 upzp; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1429/17). Naruszenie postanowieniami Planu prawa własności polega na tym, że uchwalony plan nie dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela, lecz na tym, że – sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego – wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 i powołane w nim orzeczenia). W stanie faktycznym sprawy jest ustalone i nie jest sporne, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiących ewidencyjnie użytki rolne (grunty orne, łąki trwałe, grunty pod rowami), faktycznie też użytkowanych rolniczo, oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...]. Nieruchomość ta leży w całości w granicach Planu i jest objęta załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały. Działka częściowo leży w granicach terenu o przeznaczeniu 4ZP – tereny zieleni urządzonej (karta terenu nr [...]). Przeznaczenie uzupełniające działki to: urządzenia wodne, tereny sportu i rekreacji, drogi rowerowe, ciągi piesze, przejścia i przejazdy, uzbrojenie terenu. Na terenie 4ZP ustalono w Planie zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów usługowych, wolnostojących budynków gospodarczych i garażowych oraz realizacji miejsc postojowych. W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono: a) wskaźniki wykorzystania terenu: powierzchnia biologicznie czynna minimum 70% powierzchni działki, b) linie zabudowy: nie ustala się, c) parametry zabudowy: nie ustala się, d) dachy: nie ustala się. Plan obejmuje zatem wskazaną wyżej nieruchomość należącą do skarżącej i przeznacza ją w części pod tereny zieleni urządzonej 4ZP z zakazem zabudowy. Skarżąca naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w naruszeniu jej praw właścicielskich, poprzez przeznaczenie w Planie jej gruntów pod wskazane wyżej ustalenie planistyczne podstawowe wykluczające zabudowę mieszkaniową, co wpływa w jej ocenie na triadę jej uprawnień właścicielskich odnośnie do wykorzystania przez nią gruntów zgodnie z powziętymi planami oraz analogicznie do określonego w MPZP sposobu zagospodarowania działek o przeznaczeniu MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W takim stanie sprawy Sąd uznał że skarżąca wykazała dostatecznie, stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 usg, że jej interes prawny został naruszony przez Uchwałę w odniesieniu do działki nr [...]. Na ocenę tę wpływa ukształtowanie nowego stanu prawno-planistycznego należącej do skarżącej działki gruntu, określającego sposób wykonywania prawa korzystania z rzeczy. Na ocenę tę wpływa też naruszenie przez organ stanowiący Gminy normy prawa materialnego, a to art. 140 kc. Z woli ustawodawcy wyznacznikami granic prawa własności są ustawy i zasady współżycia społecznego. Z kolei, co także nie jest obojętne dla tak dokonanej przez Sąd oceny odnośnie do naruszenia interesu prawnego skarżącej, wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 140 kc ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, które składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela nie jest możliwa. Kodeks cywilny wymienia, jako uprawnienia podstawowe, uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności i nie wyczerpują jego zakresu. Rozstrzygając zatem o legitymacji procesowej właścicielki Sąd ustalił, że wskutek postanowień zaskarżonego Planu został ukształtowany nowy stan prawno-planistyczny należącej do niej działki gruntowej. Prawodawca lokalny zaskarżonym aktem przeznaczył jej grunty, dotąd użytkowane wyłącznie rolniczo, na cele nierolnicze (zieleni urządzonej). Ukształtował zatem sposób wykonywania jej prawa własności określając nowe ustalenie prawno-planistyczne. Skarżąca nie zgadza się z tym nowym ustaleniem. Kwalifikuje to jako ingerencję w sferę jej praw właścicielskich, w szczególności poprzez uniemożliwienie zabudowy działki. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82) przepisów rozdziału 2 "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Istotna w sprawie działka jest położona w granicach miasta O., a jej grunty, choć sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, nie podlegają ograniczeniu w zakresie przeznaczania na cele nierolnicze. Kluczowe znaczenie dla sposobu zagospodarowania działki nr [...] ma więc obecnie jej przeznaczenie w MPZP. Sąd uznał zatem, że skarżąca wystarczająco wykazała, stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 usg, że jej interes prawny został naruszony przez § 5 ust. 24 Uchwały w odniesieniu do jej nieruchomości w zakresie przeznaczenia terenu 4ZP. Sporne ustalenie planistyczne, wynikające z wyżej opisanych postanowień Planu, kształtuje na przyszłość nowy sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, ingeruje w sferę jej prawa podmiotowego chronionego przez art. 140 k.c., limituje i wiąże skarżącą oraz jest odmienne od dotychczasowego rolnego sposobu użytkowania jej nieruchomości. O ile więc ingerencja MPZP w prawo własności nieruchomości przysługujące stronie jest niewątpliwa, to należy następnie odpowiedzieć na pytanie, czy takie władcze rozstrzygnięcie spełnia kryteria wprowadzenia w Planie ograniczeń prawa własności nieruchomości, tj. 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto) (wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20). Dokonując oceny spełnienia wymienionych wyżej kryteriów w pierwszej kolejności odwołać należy się do uzasadnienia wiążącego w sprawie wyroku NSA. Zgodnie z nim w sprawie nie sposób jest abstrahować od właściwości nieruchomości, bowiem właściwości te wpływają na wykonywanie prawa własności, tj. najogólniej mówiąc, na zakres korzystania z niej i rozporządzania nią. Jak już wyżej wskazano działka skarżącej to użytki rolne w postaci gruntów ornych, łąk trwałych oraz gruntów pod rowami. Taka klasyfikacja, w świetle obowiązującego porządku prawnego, sama przez się ogranicza realne prawa właścicielskie. Uznać jednocześnie należy, że właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem. W okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca nie posiadała dotąd prawa ich zabudowy, ponieważ przed uchwaleniem MPZP, istotna w sprawie działka nie była zabudowana, strona nie uzyskała odnoszącego się do tej działki pozwolenia na budowę lub przynajmniej decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ działka sklasyfikowana jako użytki rolne została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej, co w żaden sposób nie ogranicza dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania, Sąd stwierdził, że ograniczenia nałożone na właścicielkę przepisami zaskarżonego MPZP spełniają kryterium proporcjonalności. W ocenie Sądu Gmina w odpowiedzi na skargę oraz w dokumentacji planistycznej wykazała ponadto, że przepisy zaskarżonego Planu spełniają kryteria przydatności i niezbędności. Gmina już na etapie procedury planistycznej, z racji treści wniesionych przez skarżącą wniosków i uwag o przeznaczenie jej działki nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyjaśniła przyczyny ich nieuwzględnienia i wprowadzenia spornych rozwiązań planistycznych, wskazując, że teren 4ZP wraz z terenami: 1ZP, 2ZP, 3ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego. Oznacza to, że system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno-retencyjnych, jak i anemometrycznych otoczenia. Zaprojektowane rozwiązanie uwzględnia istniejące ograniczenia możliwości realizacji zabudowy na wskazanych nieruchomościach, w postaci m.in. przebiegu infrastruktury technicznej wodnej oraz kanalizacji. Gmina, w odpowiedzi na skargę, powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp, stwierdziła, że docelowa realizacja przeznaczeń obowiązującego planu w zakresie zabudowy skutkować będzie znacznym wzrostem powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonej, która mniejszym stopniu zdolna będzie do zatrzymywania wody. Powyższe w sposób oczywisty przełoży się na ilość wody w obszarze istniejących rowów. Zatem niewłaściwe byłoby przeznaczenie istniejącego terenu rolnego (łąki i rów) najniżej położonego, niezabudowanego w tym rejonie, a stanowiącego naturalną nieckę zbierającą wodę opadową, na tereny zabudowy mieszkaniowej. Świadome narażanie ludzi i mienia na zagrożenia wynikające z możliwego realnego zagrożenia zalewaniem i podtapianiem poprzez dopuszczenie na skarżonym terenie nowych terenów zabudowy byłoby dalece niewłaściwe. Dalej Gmina stwierdziła, że intencją wprowadzenia terenów zielonych, zawierających w swych granicach rów – główny element układu hydrologicznego obszaru planu i jego dalszego otoczenia, było nie tyle zabezpieczenie szybkiego odprowadzania wody z terenu planu, ile stworzenie ciągłego systemu przyrodniczego obejmującego grunty o ograniczonych predyspozycjach do ewentualnej zabudowy. Uwzględnienie przestrzeni dla wody i roślin, poprzez zachowanie terenów zabezpieczających taką funkcjonalność, poprawi jakość życia i zdrowia mieszkańców. Podniosła w końcu, że zieleń wpływa na ruch mas powietrza, zmniejsza niekorzystny wpływ pozostałych czynników, związanych ze stagnacją zanieczyszczeń mas powietrza, jak to ma miejsce na terenach zurbanizowanych. Korzystnym dla poprawy warunków anemometrycznych terenów zurbanizowanych działaniem jest dążenie do zwiększenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, a utworzenie systemu połączonych fragmentów zieleni (1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP) – pasma nawiązującego do przebiegu rowu, poprzez ustanowienie terenów wolnych od zabudowy, ma na celu stworzenie korytarza umożliwiającego swobodny przepływ poziomy mas powietrza, zapewniający przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych w środowisku zurbanizowanym. Gmina Opole odwołała się także do postanowień Studium, cytując jego fragmenty dotyczące obowiązku i form tworzenia zieleni, wskazując na dyrektywy dotyczące terenów zwartej zabudowy oraz na zalecenie, zgodnie z którym wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć ogólnodostępny teren zieleni urządzonej wraz z urządzeniami rekreacyjnymi. Gmina podniosła, że większa powierzchnia terenu zieleni może służyć jako: parki, skwery, czy zieleńce; może zwiększyć bioróżnorodność i retencję; służyć właściwemu zagospodarowaniu wód opadowych; może być przeznaczona na utworzenie rowów chłonnych – tzw. ogrodów deszczowych, ciągów ekologicznych; być miejscem spotkań i wypoczynku mieszkańców; stwarzać korytarz umożliwiający swobodny przepływ poziomych mas powietrza; obniżać temperaturę powietrza i zwiększać wilgotność; w widoczny sposób może wpłynąć na komponenty środowiska, jak m.in. wody powierzchniowe i podziemne, klimat lokalny, akustyczny, ludzi, korzystnie oddziaływać na faunę i florę, co jest zgodne ze studium Gminy. Z powyższego wynika, że sporne rozwiązanie jest wynikiem przeznaczenia w Planie dotychczasowych użytków rolnych, mających istotne znaczenie dla stanu środowiska naturalnego, na miejskie tereny zieleni urządzonej, chroniąc tym samym dotychczasową funkcję przyrodniczą i środowiskową realizowaną przez grunty rolne. Biorąc pod uwagę kryterium przydatności należy przyjąć, że przeznaczenie terenu 4ZP spełnia to kryterium. Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności ustanowienia terenu zieleni urządzonej 4ZP należy wskazać, że argumentacja Gminy prowadzi do wykazania, że dążyła ona do zaspokojenia interesu społeczności lokalnej (publicznego), poprzez zapewnienie terenów pełniących zróżnicowane funkcje przyrodnicze i środowiskowe, w tym dotyczące retencji wody oraz cyrkulacji powietrza. Takie przeznaczenie jest uzasadnione istnieniem racji nadrzędnej i obiektywnych okoliczności (faktycznych i prawnych) pozwalających na ograniczenie prawa własności skarżącej w imię interesu publicznego. Gmina, w ocenie Sądu, wykazała należycie, że w realiach sprawy niniejszej takie racje istniały w odniesieniu do terenu 4ZP. Podkreślenia wymaga, że działka skarżącej już przed uchwaleniem MPZP pełniła takie funkcje i była zagospodarowana rolniczo, co "samo w sobie" zabezpieczało zachowanie istniejących uwarunkowań przyrodniczych i środowiskowych, chroniąc tym samym stan środowiska naturalnego przed pogorszeniem. Podkreślenia też wymaga, że w sprawie mamy do czynienia z użytkami rolnymi, lecz położonymi w granicach miasta O. Rację ma Gmina wskazująca, że tereny biologicznie czynne, wolne od zabudowy, odpowiadają za właściwe kształtowanie mikroklimatu, w zakresie którego istotną rolę odgrywa przewietrzanie terenu. Niwelują zagrożenia stwarzane przez zwiększenie powierzchni zabudowy, tj. zmianę mikroklimatu, czyli pogorszenia warunków termicznych i wilgotnościowych oraz warunków przewietrzenia terenu. W takim stanie sprawy Sąd, kierując się wiążącą go wykładnią prawa dokonaną przez NSA, uznał, że planistyczne przeznaczenie gruntów właścicielki znajduje uzasadnienie, zostało słusznie ukierunkowane na zachowanie dotychczasowych walorów spornego gruntu, a "zielone" zagospodarowanie wiejskie gruntu zostało jedynie zmienione w "zielone" zagospodarowanie miejskie gruntu. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach sprawy, Gmina zasadnie uznała cele utrzymania środowiska naturalnego w stanie niepogorszonym za kluczowe, a ingerencja taka w prawo własności nie jest nadmierna i była konieczna. Takie, jak w zaskarżonym MPZP, planowanie przestrzenne znajduje umocowanie w art. 1 ust. 2 upzp, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: [...] 1a) potrzeby zrównoważonego rozwoju; [...] 3) wymagania ochrony środowiska, w tym: a) gospodarowania wodami, b) ochrony gruntów rolnych i leśnych [...], d) zmniejszania podatności na zmiany klimatu. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 upzp). Zasady kształtowania polityki przestrzennej takie jak zrównoważony rozwój, ochrona środowiska, ochrona gruntów rolnych i leśnych, czy prawo własności mają normatywną treść. Przepisy te mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Stanowią one katalog zasad obowiązujących organ w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Uwzględnienie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami upzp. W każdej sytuacji, w której wymienione wartości (zasady) znalazły szczegółową ochronę przez regulacje zawarte w poszczególnych ustawach materialnych, regulacje ustaw materialnych pomagają w prawidłowej rekonstrukcji tych pojęć (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, Warszawa 2026, art. 1). Warto w tym miejscu dodać, że w art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.) [dalej: poś] zawarte zostało odesłanie do wynikającej z art. 5 Konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju, zgodnie z którym Rzeczpospolita zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W poś powtórzona została zatem jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego, jest to istotne, ponieważ w każdym przypadku wątpliwości co do sposobu interpretacji przepisu związanego z ochroną środowiska powinna stanowić ona jedno z podstawowych kryteriów oceny przeprowadzonej wykładni konkretnego przepisu. Jeżeli z zestawienia dokonanej wykładni z zasadą zrównoważonego rozwoju będzie wynikało, że pozostaje ona w zgodzie z tą zasadą, to należy przypuszczać, że proces wykładni z punktu widzenia ochrony środowiska został przeprowadzony prawidłowo. Natomiast, jeżeli interpretacja konkretnej normy prawnej nie będzie przystawała do omawianej dyrektywy, to najprawdopodobniej będzie ona wadliwa i trzeba będzie poszukać innej. Ponieważ zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni, to wtedy gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale w drugiej zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań korzystniejszych, stosując zasadę zrównoważonego rozwoju (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 825/08). Zasada zrównoważonego rozwoju wynikająca z art. 5 Konstytucji odnosi się do wszystkich wymienionych tam ogólnych funkcji państwa. Oznacza to, że mamy do czynienia z zasadą ustrojową. Przyjęcie takiego założenia powoduje, że w art. 5 poś mamy podwójną regulację odnoszącą się do ochrony środowiska: 1) wprowadzenie zasady zrównoważonego rozwoju jako zasady ustrojowej odnoszącej się do podstawowych zadań państwa, 2) określenie ochrony środowiska jako jednej z podstawowych funkcji państwa. Ochrona środowiska jest dziedziną prawa o charakterze interdyscyplinarnym. Sama ustawa Prawo ochrony środowiska jako sui generis ustawa zasadnicza całego systemu prawa ochrony środowiska ma również do odegrania szczególną rolę, a jej przepisy powinny być uwzględniane przy interpretacji rozwiązań zawartych w innych aktach prawnych. Wyjątkowe znaczenie w tym zakresie mają zasady ogólne poś będące normami nadrzędnymi ze względu na zawarte w nich treści i przesłanie dla wyodrębnionej dyscypliny prawa. Właśnie taki charakter mają zasady ogólne prawa ochrony środowiska zawarte w art. 5–12 poś i dlatego przy interpretacji innych rozwiązań prawnych powinno stosować się następujące kryteria: 1) nadrzędności zasad w strukturze systemu prawa; 2) nadrzędności treściowej zasad w stosunku do innych norm; 3) szczególnej roli spełnianej przez daną zasadę; 4) działalności społecznej (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VII, Gdańsk 2025, art. 1, art. 5, wraz z powołanym tam orzecznictwem i piśmiennictwem). W ocenie Sądu zaskarżone przepisy MPZP służą realizacji podstawowych reguł ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju. Przez ochronę środowiska rozumie się bowiem podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 13 i pkt 50 poś). Wymienione cele realizuje zakwestionowany przez właścicielkę Plan, zatem argumentacja Gminy zawarta w dokumentacji planistycznej oraz w odpowiedzi na skargę zasługiwała na uwzględnienie. Słusznie organ argumentował bowiem, że dobrym rozwiązaniem projektowym, zgodnym z zasadami zrównoważonego rozwoju i uwzględniającym naturalne uwarunkowania, jest tworzenie systemów zieleni wzdłuż istniejących cieków wodnych czy rowów, gdyż są to obszary stanowiące naturalną zlewnię wód, a także tworzące ciągi ekologiczne. Zdaniem Sądu przepisy zaskarżonego Planu w zakresie działki skarżącej spełniają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności. W odniesieniu do wyznaczenia na działce skarżącej terenu zieleni urządzonej oznaczonego w planie symbolem 4ZP Sąd uznał za dostatecznie uzasadnione argumenty Gminy, które przekonująco wyjaśniają przyczyny takiego stanu rzeczy. Teren działki skarżącej jest, użytkami rolnymi i jest użytkowany rolniczo, a jego włączenie do 4ZP nie uwzględnia co prawda istniejącego sposobu zagospodarowania, bo nie przeznacza go pod tereny rolnicze jak w przypadku ustalenia 1R, jednak teren działki skarżącej może być nadal tak użytkowany, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie regulacji art. 35 upzp. Nie ogranicza to jednak nadmiernie i nieproporcjonalnie przysługującego skarżącej (zarówno przed uchwaleniem Planu jak i obecnie) prawa własności, a także jest niezbędne do osiągnięcia celów środowiskowych. W ocenie Sądu włączenie części działki skarżącej do terenów zieleni urządzonej 4ZP nie narusza prawa przede wszystkim jednak z tego powodu, że takie rozwiązanie mieści się w ramach tzw. władztwa planistycznego, mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Gmina trafnie zastosowała nakaz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp), co odpowiednio przełożone zostało na ustalenia Planu, w tym także ustalenie 4ZP. Przepisy MPZP w tym zakresie nie naruszają zatem zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają nadmiernie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Nie można pominąć, że pod ustalenie 4ZP przeznaczono użytki rolne działki skarżącej, która nie miała ustalonej możliwości zabudowy, czy nawet ekspektatywy jej zabudowy. Wywody skargi podważające argumentację Gminy, co do zasadności przeznaczenia części działki skarżącej pod zieleń urządzoną 4ZP nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku. W realiach kontrolowanego Planu przyjęte rozwiązanie planistyczne uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, realizuje wymagania ochrony środowiska, a także potrzeby interesu publicznego, które skarżąca nieskutecznie podważa jako niezgodne z powołanymi w skardze przepisami prawa. Reasumując rację ma Gmina, że w odniesieniu do przeznaczenia działki skarżącej pod 4ZP nie powinny być uznane za trafne zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia Planu w spornym zakresie nie naruszają zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności. Zdaniem Sądu przeznaczenie, przebieg i układ granic terenu 4ZP wyznaczonego na działce skarżącej znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach kontrolowanej sprawy, a interes publiczny został zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącej. Opisana ingerencja w prawo własności jest zatem w zakresie przeznaczenia działki skarżącej pod 4ZP przydatna, niezbędna i proporcjonalna (wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20). Ponadto w ocenie Sądu zarzuty skargi zmierzające do podważenia przeznaczenia planistycznego 4ZP pozostają niespójne w szczególności z regułami ochrony środowiska. Zarzuty te oraz ich uzasadnienie nie potwierdzają, że MPZP został ustanowiony w sposób ujawniający istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, co powodowałoby nieważność Uchwały w całości lub części (art. 28 upzp). Zdaniem Sądu, co już stwierdzono wyżej, w sprawie nie doszło też do przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy. Pozostałe zarzuty i argumenty skargi zostały rozpatrzone w wyroku o sygn. akt I SA/Op 538/24, który nie podlegał uchyleniu mocą wyroku NSA w zakresie, w jakim oddalał skargę, a więc nie stwierdzał nieważności MPZP w odniesieniu do działki strony i oznaczenia terenu 9ZP i 2KDL. W szczególności w wyroku tym Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia procedury planistycznej, a więc Sąd rozpoznając sprawę niniejszą jest związany taką oceną sformułowaną w poprzednim wyroku. Podsumowując, wypowiedzi Sądu zawarte w uzasadnieniu prawomocnej części wyroku wymienionego wyżej, Sąd uznaje za własne i wiążące w sprawie. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ Sąd oddalił wniesioną skargę, w sprawie znajduje zastosowanie art. 199 ppsa, zgodnie z którym strony samodzielnie ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.