I SA/Ol 881/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę.

W dniu "[...]"r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr "[...]" zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty i stawki za pojemnik o określonej pojemności. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 6j, 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.). W treści uchwały dokonano zmiany wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego oraz od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; zmieniono stawki opłaty za gospodarowanie odpadami; ustalono zasady częściowego zwolnienia i związane z tym stawki opłat. Skargę nieformalną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył L. N. Z treści skargi wynika, że skarżący nie zgadza się ze sposobem procedowania, uchwaleniem oraz stosowaniem zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu kwestionuje użyte w uchwale sformułowania jak "gospodarstwo domowe" podkreślając, że jest to termin poza ustawowy i użycie go w uchwale wymaga własnej definicji na potrzeby zastosowania w uchwale. Zarzucił również wady procedowania zaskarżonej uchwały i jak podkreślił okoliczności te wskazał jako autor i inicjator innego projektu uchwały dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi (...). Z uzasadnienia skargi wynika, że projekt uchwały popieranej przez skarżącego został odrzucony przez radnych i nie był procedowany. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie albo oddalenie skargi. Wskazała, że skarżący nie wykazał legitymacji procesowej w rozumieniu przepisów art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2020r. poz.713 z późn. zm.; dalej jako ustawa u.s.g.). W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada, podkreślając poglądy zarówno doktryny jak i z orzecznictwa sądów, wskazała, że skarżący w swojej skardze nie wypowiada się w swoim imieniu, ale jako autor odrzuconego obywatelskiego projektu uchwały. Wskazano również, że mimo powołania się skarżącego, na powołanie go do procedowania projektu uchwały tzn. referowania, wnoszenia autopoprawek i prowadzenia procesu legislacji nie przedstawił żadnego upoważnienia mieszkańców do złożenia skargi do sądu, jak również nie wykazał indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta. Z treści skargi wynika, że skarżący jako czynnie legitymowanych wskazuje ogół mieszkańców E. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono sposób procedowania i podjęcia zaskarżonej uchwały oraz omówiono podstawę prawną przyjętych zmian. W reakcji na odpowiedź na skargę Skarżący złożył "[...]". pismo, w którym wskazał, że jako mieszkaniec miasta E. niewątpliwie posiada interes do zaskarżenia uchwały, a wynika on z obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawił szeroką analizę wydatkowania ogromnych kwot na publiczne zobowiązania gminy, w tym na gospodarkę odpadami. Wskazał również, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą wywołały protesty obywatelskie. Podał, że jest osobą samotną, ale nie przedstawił w jaki sposób zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą wpłyną na jego sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych względów niż zarzuty zgłoszone przez Skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a jednocześnie na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Spornym w sprawie jest czy skarżący miał legitymację do zaskarżenia spornej uchwały. Na wstępie zważyć należy, że w doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, że legitymacja procesowa jest to określone normami prawa materialnego uprawnienie konkretnej osoby do dochodzenia sądowej ochrony określonego roszczenia materialnoprawnego przeciwko konkretnej osobie. Jeśli więc zostanie wykazane, że strony są związane prawnomaterialnie z przedmiotem sporu, którym jest roszczenie procesowe, to zostanie wykazana legitymacja procesowa strony. W przeciwnym razie brak będzie legitymacji procesowej czy to strony skarżącej czy strony skarżonej, albo też obu stron. Legitymacja materialna, a więc posiadanie prawa podmiotowego lub interesu prawnego do prowadzenia postępowania stanowi przesłankę materialną roszczenia, a jej brak stoi na przeszkodzie udzieleniu ochrony prawnej. Brak legitymacji materialnej (czynnej lub biernej) skutkuje co do zasady oddaleniem żądania. W sytuacji, gdy legitymacja materialna i procesowa zespalają się, oddalenie żądania następuje w istocie z braku legitymacji materialnej, którego rezultatem jest także brak legitymacji procesowej, w nauce prawa, jak i w praktyce sądowej przyjmuje się, że legitymacja procesowa jest właściwością podmiotu, w stosunku do którego sąd może rozstrzygnąć o istnieniu albo nieistnieniu indywidualno – konkretnej normy prawnej przytoczonej w roszczeniu. Podmiotami posiadającymi legitymację procesową są np. podmioty posiadające interes prawny w ustaleniu istnienia albo nieistnienia prawa lub stosunku prawnego, którego nie są podmiotem. Legitymacja procesowa jest więc zawsze powiązana z normami prawa materialnego. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u. s. g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, LEX nr 2118266). Tak więc legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" uchwałą rady gminy. Pod pojęciem "każdy" mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Przez pojęcie interesu prawnego należy zaś rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Dlatego przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że Skarżący nie wykazał na czym polega jego interes prawny w powyższym znaczeniu. Skarżący nie wskazał bowiem jaki wpływ konkretnie na jego sytuację ma zaskarżona uchwała. Wskazał co prawda, że uchwała wywołała protesty społeczne oraz że została przyjęta z uchybieniami w toku jej legislacji jednak co do osobistej sytuacji oparł się na hipotetycznej sytuacji innych osób wskazując na powiązania ilości osób w gospodarstwie domowym na wysokość kwestionowanych opłat. Skarżący oprócz okoliczności, że jest mieszkańcem E. nie wskazał ani w jaki sposób rozlicza opłaty, jaką wybrał metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani jakiego rodzaju nieruchomość zamieszkuje tzn. czy zabudowaną budynkiem jednorodzinnym czy też budynkiem wielolokalowym. Skarżący nie wskazał również w jaki sposób wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany wpłyną na jego konkretną sytuację tzn. czy i o ile wzrosną jego opłaty po wprowadzeniu zmian. Informacje te mają wpływ dla ustalenia legitymacji skargowej Skarżącego. Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, s. 69). Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Dopiero przełożenie skutków uchwały na konkretną osobistą sytuację danej osoby może powodować zaistnienie po jej stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Podkreślić należy, że instytucja opisana w przepisach art. 101 u.s.g. nie jest rodzajem actio popularis (skargi powszechnej), gdyż skarga ta wyraźnie nakierowana jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego. Dlatego argumenty skargi dotyczące dobra powszechnego i nieprawidłowości działania po stronie Rady Miasta nie legitymizują skuteczności wniesienia skargi przez Skarżącego. Z tych względów Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.