I SA/Ol 814/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant stażysta Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. K. kwotę 4.354 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta (dalej: "organ dotujący" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia "[...]" określił E. K. (dalej: "strona" lub "skarżąca") kwotę dotacji podlegającej zwrotowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") uchyliło decyzję organu dotującego i zaskarżoną do tut. Sądu decyzją określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami. Przyczyną wydania decyzji było stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących dotacji oświatowej otrzymanej przez stronę w związku z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola "[...]" w L. w 2016 r. W wyniku kontroli obejmującej, m. in., ocenę zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w miesięcznych informacjach oraz sprawdzenie prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, zakwestionowano m. in. sfinansowanie niektórych kosztów ogólnych prowadzonego przedszkola, takich jak wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole i pełniącej funkcję dyrektora placówki, wynagrodzenie personelu, koszty najmu, koszty usług pedagogicznych. Stwierdzono, że koszty te częściowo odnoszą się także do uczęszczających do przedszkola dzieci poniżej 2,5 lat, na które nie przysługuje dotacja. W odniesieniu do tych dzieci w poszczególnych miesiącach koszty ogólne związane z funkcjonowaniem całego przedszkola powinny być pokrywane z innego źródła niż przekazana dotacja i powinny zostać wyodrębnione. Kwotę nieprawidłowo wykorzystanej dotacji organ obliczył na zasadzie proporcjonalności, ustalając, jaki procent w ogólnej liczbie dzieci w przedszkolu w danym miesiącu stanowiły dzieci poniżej 2,5 roku życia, a następnie dla każdego miesiąca wyodrębnił wydatki na pokrycie ogólnych kosztów funkcjonowania przedszkola, w tym wynagrodzeń i pochodnych oraz kosztów o charakterze eksploatacyjnym i administracyjnym. Kwotę nieprawidłowo wykorzystanej dotacji ustalono jako iloczyn kwoty wydatków ogólnych w danym miesiącu oraz procentowego udziału dzieci poniżej 2,5 roku życia w ogólnej liczbie uczniów przedszkola w tym miesiącu. Wyliczono w ten sposób kwotę nieprawidłowo wykorzystanej dotacji w wysokości 22.360 zł. Ponadto uznano za niezgodne z przeznaczeniem dotacji wydatki wynikające z 3 faktur: nr "[...]" na zakup okapu kuchennego (wydatek 3.016,99 zł) uznany za zakup niezwiązany z kształceniem, wychowaniem lub opieką, nr "[...]" na zakup gabloty wykorzystywanej w celach reklamy i promocji oraz wykorzystywanej także na potrzeby Przedszkola Niepublicznego "[...]" (2.108,22 zł) oraz nr "[...]" na kwotę 70,85 zł, oznaczonej jako opłacona przelewem, lecz bez potwierdzenia płatności na wyciągu z konta wskazanego do dotacji. Z tego tytułu zakwestionowano łącznie 5.196,06 zł. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji zwrócił się do strony (K-22) o przedłożenie poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów wymienionych w piśmie z 28 lutego 2018 r. (umowy najmu pomieszczeń i wyposażenia, faktury, dokumenty księgowe). Pismem z dnia 14 marca 2018 r. (K-33) pełnomocnik strony zażądał wyjaśnień, na jaką okoliczność mają być przedłożone dowody, o których mowa w piśmie organu. Pismem z dnia 21 marca 2018 r. (K-34) organ wyjaśnił cel gromadzenia dowodów. Następnie powtórzył wezwanie pismem z dnia 2 maja 2018 r. (K-40) ze wskazaniem 7 dniowego terminu przedłożenia dowodów. Pismem z dnia 15 maja 2018 r. (K-47) strona odmówiła przedłożenia żądanych dowodów z uwagi na brak znaczenia dla sprawy, co wynika z tego, że kwestionowane wydatki, zdaniem strony, odnosiły się do przedszkola, a nie do żłobka. Strona zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z oględzin pomieszczeń w celu wyjaśnienia, z których pomieszczeń korzystały dzieci żłobkowe oraz okazania wpisów w dziennikach. Pismem z dnia 23 maja 2018 r. (K-50) organ pouczył stronę o konieczności zaprzestania czynności utrudniających postępowanie, przypominając, że to organ jest gospodarzem postępowania i decyduje o sposobie gromadzenia dowodów. Wniosek o dokonanie oględzin zostanie rozważony po zapoznaniu się z dotychczas zgromadzonymi dowodami. Ponadto wskazano, że wbrew treści pisma strony z 15 maja 2018 r., pod adresem przedszkola nie funkcjonuje żłobek. Prowadzenie żłobka wymaga osobnego wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Pouczono też stronę, że w razie niedostarczenia żądanych dowodów zostanie wydana decyzja o wstrzymaniu dotacji. Pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. (K-52) strona ponowiła wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej celem okazania, w jaki sposób umieszczane były w przedszkolu poszczególne grupy dzieci. Odnosząc się do wezwania do dostarczenia dowodów stwierdziła, że nie odmawia ich okazania, lecz najpierw chce się dowiedzieć, na jaką okoliczność żąda ich organ. Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. (K55) odmówił przeprowadzenia wizji lokalnej w zakresie wskazanym we wniosku. Uznał, że jest to niecelowe po upływie 2 lat od kontrolowanego okresu (2016 r.). Organ jest w posiadaniu mapki pomieszczeń, na której strona zaznaczyła salę dla dzieci do lat, w tym dla dzieci poniżej 2,5 roku. W związku z odmową udostępnienia żądanych dowodów organ zażądał wskazania dowodów, które strona chciałaby powołać na poparcie swojego stanowiska oraz przedłożenia ich w 7 dniowym terminie. W dniu 18 lipca 2018 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wyrażenia swojego stanowiska w sprawie (K-53). W dniu 24 lipca 2018 r. do organu wpłynął wniosek dowodowy (K-63) o przesłuchanie konkretnych świadków: "[...]" na okoliczność zasadności wydatkowania dotacji. W dniu 31 sierpnia 2018 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania strony, a także ww. świadków. W dniu 23 października 2018 r. przesłuchano M. S. i K. K.. W dniu 31 października 2018 r. (K-117) organ wezwał stronę do przedłożenia umów najmu wraz z fakturami i dokumentami księgowymi za wynajem pomieszczeń i wyposażenia zawartych między stroną a G. K. oraz umów o pracę konkretnych osób. Zaś odrębnym pismem zażądał kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem umów z rodzicami 17 dzieci poniżej 2,5 roku życia uczęszczających do przedszkola od września 2016 r. Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. (K-124) strona zażądała wskazania, na jaką okoliczność mają być okazane dokumenty żądane przez organ. Zdaniem strony dotyczą one wydatków nie pokrywanych z dotacji. Żądanie organu wykracza poza zakres kontroli, a ponadto umowy zawierane między przedsiębiorcami podlegają tajemnicy przedsiębiorstwa. Wniesiono także o umorzenie postępowania w sprawie. Pismem z dnia 30 listopada 201 r. (K-125) organ ponowił wezwanie, wyjaśniając zasadność żądania. W decyzji z dnia 4 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji określił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi za 2016 r. w wysokości 27.556,06 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od 13 grudnia 2016 r. do dnia zapłaty. W odwołaniu zarzucono niezgodność decyzji z prawem w związku z naruszeniem art. 7, art.77, art.80, i art.107 §3 Kpa oraz dokonaniem błędnej wykładni art. 90 ust. 3d w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wskazano m. in., że postępowanie prowadzone było w sposób błędny, niekompletny oraz bez poszanowania zasady obiektywizmu. Organ a priori przyjął, że skoro strona prowadzi przedszkole niepubliczne w jednym budynku ze swoim mężem, prowadzącym odrębne przedszkole, to istnieją niejasne powiązania w codziennej pracy obydwu przedszkoli, utrudniające rozliczanie środków publicznych. Jednak powiązania te nie mają znaczenia, gdyż między małżonkami panuje ustrój rozdzielności majątkowej, a ponadto małżonkowie zawarli w dniu 9 grudnia 2014 r. umowę najmu lokalu użytkowego, z której wynika, jaką część budynku będzie użytkowała strona w swojej działalności. W kwestii nieprzeprowadzenia wizji lokalnej w celu umiejscowienia zajęć dzieci uczęszczających do przedszkola i do żłobka strona podniosła, że żłobek funkcjonował oddzielnie od kontrolowanego przedszkola. Zlokalizowany był w części nieruchomości nie objętej umową najmu. Zatem strona nie finansowała dotacją czynszu najmu i pozostałych wydatków przeznaczanych na żłobek. Według strony w decyzji pominięto wszelkie te okoliczności, które świadczyłyby na ww. okoliczność. Wskazano na zeznania świadków, którym organ nie dał wiary. Świadkowie jasno i klarownie opisali sposób funkcjonowania obydwu placówek. Organ nie wskazał dowodów, na których się oparł w swoich ustaleniach. Jeżeli organ nie potrafił zweryfikować prawdziwości depozycji składanych przez stronę oraz świadków, to należało przeprowadzić wizję lokalną w celu ustalenia, w jaki sposób, przez jakie osoby oraz jak dzielona jest sala dydaktyczna między dzieci odbywające zajęcia w ramach edukacji przedszkolnej i "żłobka". Jest to, zdaniem strony, dowód kluczowy dla zrozumienia sposobu funkcjonowania Przedszkola "[...]". Strona podniosła, że z jej zeznań, a także zeznań jej męża, M. S. i K. K. (osób, które prowadziły zajęcia w jednej sali) jednoznacznie wynika, który pracownik zajmował się dziećmi powyżej 2,5 roku życia, a kto prowadził zajęcia dla młodszych dzieci. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że fakt odbywania się dwóch rodzajów zajęć w jednym pomieszczeniu nie wpływał na zakres obowiązku poszczególnych pracowników, tj. M. S. prowadziła zajęcia jedynie dla dzieci powyżej 2,5 roku życia, uczęszczających do Przedszkola Niepublicznego "[...]", natomiast K. K. prowadziła zajęcia wyłącznie dla "dzieci żłobkowych". Zdaniem strony bezpodstawne były żądania organu pierwszej instancji dotyczące przedłożenia dokumentów nie mających znaczenia dla sprawy. Zgodnie z art. 11 Kpa organ winien poinformować stronę jakie okoliczności ma uzasadniać dany dowód. Zdaniem strony organ pierwszej instancji nie sprostał temu obowiązkowi, pomimo pytań kierowanych przez pełnomocnika. Zarzucono organowi pierwszej instancji, że narusza spoczywający na nim obowiązek wyjaśnienia sprawy i podkreślono jednocześnie, że stronie przysługuje jedynie uprawnienie do czynnego udziału w postępowaniu. Strona wskazała, że prowadzenie postępowania poprzez żądanie szeregu dowodów nie mających znaczenia dla sprawy oraz odmowa przeprowadzenia dowodu bezpośrednio zmierzającego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy powinny skutkować uchyleniem decyzji. Podkreślono, że w razie uchylenia decyzji strona przedłoży wszelkie dokumenty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, jeśli tylko organ wskaże jakie okoliczności mają być ustalone przez dany dowód. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 2.179,07 zł wraz z odsetkami oraz określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 22.360 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu przytoczone zostały przepisy ustawy o systemie oświaty – art.90 ust.3d, a także ustawy o finansach publicznych (dalej: "ustawa UFP"): art.60, art.252 ust.1, 3-5. Kolegium wyjaśniło rozumienie pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" jako zapłatę ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania, niż te, na które dotacja była podzielona. Zaś słownikowe znaczenie terminu "przeznaczenie" oznacza praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone. W tym kontekście SKO uznało, że przeznaczeniem gabloty nabytej na podstawie zakwestionowanej faktury nie jest podnoszona przez stronę prezentacja prac plastycznych i informacji dla rodziców o pracy przedszkola. Powołując się na załączone do protokołu kontroli fotografie SKO wskazało, że widać, że jest to wspólna gablota dla obu przedszkoli, tj. "[...]". Podkreślono, że w gablocie nie ma wyeksponowanych prac dzieci, wywieszona jest "oferta edukacyjna 2018/2019" oraz informacje na temat "[...]". Gablota ustawiona jest przed przedszkolem i zdaniem Kolegium informacje w niej zamieszczane mają charakter promocyjny. Gablota służy zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Informacja o ofercie edukacyjnej jest związana jedynie z informowaniem o przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej, a nie z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowania i opieki. Dotację można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki, natomiast reklamowanie czy też promowanie przedszkola nie realizuje tych celów. W kwestii faktury nr "[...]" oznaczonej jako "płatna przelewem", bez potwierdzenia płatności, wobec braku wyjaśnień strony w tym zakresie, Kolegium uznało, że wynikająca z niej kwota wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei w kwestii faktury nr "[...]" na zakup okapu kuchennego SKO uznało stanowisko organu pierwszej instancji za nieprawidłowe i wydatek w kwocie 3.016,99 zł uznało za dotyczący bieżących wydatków przedszkola, z uwagi na to, że okap służy nie tylko do utrzymywania odpowiedniej temperatury posiłków przygotowanych dla dzieci w formie cateringu, ale także do prowadzenia zajęć edukacyjnych dla dzieci, pod nazwą "kuchcikowo". Podkreślając, że strona, pomimo wielu wezwań organu, odmówiła przedłożenia żądanych dowodów, SKO za słuszne uznało stanowisko organu pierwszej instancji co do celowego działania strony, dążącej do zatajenia istotnych dla sprawy faktów. Przytaczając przepis art.90 ust.3d ustawy o systemie oświaty oraz orzecznictwo sądowe Kolegium podkreśliło, że regulacja ta wyznacza granice wykorzystania środków z dotacji, wskazując na celowość (przeznaczenie) tego wykorzystania oraz na samo wydatkowanie w rozumieniu rzeczywistego poniesienia wydatku. Końcowo Kolegium podniosło, że zbędnym było rozstrzygnie w przedmiocie określenia terminów zwrotu udzielonej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz określenia terminów naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, bowiem kwestie te wprost wynikają z przepisów ustawy UFP (art. 252 ust. 1, ust. 2 i ust. 6). Od decyzji Kolegium złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono istotne naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 15 w związku z art. 136 § 1 i art. 7 i 77 § 1, art. 6, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, co dotyczy art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy UFP. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia stanu faktycznego. Należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów lub też uwzględnić wniosek skarżącej i na podstawie art. 136 § 2 Kpa przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem SKO było ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że w zakresie wydatków uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Jednym z podstawowych argumentów SKO w kwestii dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest nieprzedstawienie przez skarżącą stosownych dokumentów, przy czym nie wskazał organ przepisu obligującego skarżącą do przedstawienia takich, a nie innych dowodów. W kwestii wydatku na zakup gabloty skarżąca zauważyła, że nie wiadomo, w jakim trybie został przeprowadzony dowód w postaci oględzin tablicy i jej fotografii. O jego przeprowadzeniu skarżąca nie została powiadomiona. Skarżąca polemizuje ze stanowiskiem Kolegium w kwestii tego, że gablota ustawiona przed przedszkolem ma służyć rozpoznawalności przedszkola wśród potencjalnych klientów i ma charakter reklamy. Osoby przychodzące do przedszkola są najczęściej klientami przedszkola i nie potrzebują już jego reklamy lub osobami, które zdecydowały się skorzystać z oferty edukacyjnej przedszkola i też dla nich tablica nie ma charakteru komercyjnego. Ponadto stanowisko organów zostało oparte na podstawie dokonanej fotografii w losowo wybranym dniu. Fotografia wykonana jednego dnia nie może świadczyć o niewiarygodności twierdzenia, że tablica służy prezentacji prac plastycznych. Skarżąca podważa stanowisko organu także w kwestii wydatku dotyczącego faktury nr "[...]", uznanego za dotację pobraną w nadmiernej wysokości ze względu na brak potwierdzenia płatności. Skoro stwierdzono brak potwierdzenia płatności z faktury, to należało zastosować art. 251 ustawy UFP. Skoro SKO uznało, że skarżąca nie potwierdziła płatności tego wydatku, to nie doszło do wykorzystania dotacji, czyli do faktycznej zapłaty za realizację celów, na które udzielono dotacji. Zatem brak potwierdzenia dokonania jakiejkolwiek płatności za tenże wydatek nie dowodzi pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Nie jest to także wydatek dokonany w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Brak potwierdzenia dokonania płatności nie decyduje o poprawności bądź niepoprawności wydatkowania dotacji. Według skarżącej doszło do przekroczenia swobodnej oceny dowodów w zakresie oceny umiejscowienia zajęć dzieci uczęszczających do przedszkola oraz do żłobka jedynie na podstawie mapki pomieszczeń znajdującej się w aktach sprawy. Bezzasadnie organ pierwszej instancji uznał, że do przedszkola "[...]" przyjmowane były dzieci poniżej 2,5 roku życia i dzieci te były finansowane z dotacji dla tego przedszkola. W toku postępowania wykazano, że żłobek funkcjonował oddzielnie od kontrolowanego przedszkola tj. zlokalizowany był w tej części nieruchomości, która nie objęta był umową najmu. W tym zakresie skarżąca odwołała się do zeznań świadków, którzy opisali sposób funkcjonowania obydwu placówek. Skoro organ pierwszej instancji nie potrafił zweryfikować prawdziwości depozycji składanych przez stronę oraz świadków, to SKO powinno chociażby przeprowadzić wizję lokalną w celu ustalenia, w jaki sposób, przez jakie osoby oraz jak dzielona jest sala dydaktyczna między dzieci odbywające zajęcia w ramach edukacji przedszkolnej i "żłobka". Przeprowadzenie wizji lokalnej było w ocenie skarżącej dowodem kluczowym dla zrozumienia sposobu funkcjonowania przedszkola. Skarżąca podkreśliła, że do obowiązków organu odwoławczego wydającego decyzję reformatoryjną należało szczegółowe i wnikliwe uzasadnienie, jakich dzieci poniżej wieku 2,5 lat dotyczą wydatki uznane za pobrane w nadmiernej wysokości, a także w jaki sposób SKO obliczyło kwotę wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem na zasadzie proporcjonalności, z uwagi na brak w jego ocenie dokumentów umożliwiających wydzielenie poszczególnych kosztów. Dodano przy tym, że tego elementu zabrakło także w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w osnowie zaskarżonej decyzji, niezgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy UFP oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - nie określono, w jakich wysokościach i terminach do określonych na nowo kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i pobranych w nadmiernej wysokości mają zastosowanie odsetki liczone jak od zaległości podatkowych. Nie określono także terminu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości. Zarzucono decyzji SKO brak uzasadnienia prawnego uznania wydatków za pobrane w nadmiernej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu między skarżącą a organem jest prawidłowość rozliczenia dotacji za 2016 r. przez organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową. Z treści skargi wynika, że przede wszystkim kwestionowany jest sposób prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. W ocenie Sądu wiele zarzutów skargi okazało się zasadnych w odniesieniu do postępowania odwoławczego, co zostanie niżej przedstawione. I tak, uchylając decyzję Burmistrza (określającą wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) SKO nie tylko zmniejszyło łączą kwotę kwestionowanych dotacji, ale też dokonało w sentencji decyzji podziału na dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz na dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art.252 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zgodnie z art.252 ust.1, 5 i 6 ustawy UFP zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, w części w której dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości, zaś odsetki nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem bądź następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W ocenie Sądu nie ma przeszkód do tego, aby jedną kwotą określać zarówno dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jak i dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, o ile z uzasadnienia wynika, co zostało uznane za dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a co za dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Określenie zwrotu dotacji łączną kwotą w decyzji organu pierwszej instancji sprawia, że organ odwoławczy, jeśli zdecydował się na rozróżnienie w sentencji zwrotu dotacji pobranych nienależnie i zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem - powinien uzasadnić, przyczyny dokonania takiego rozdziału. Brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi naruszenie art.107 §1 pkt 4 w zw. z art.138 §2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.). Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy powinien przedstawić rozliczenie dotacji, co wynika z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, obejmującego nie tylko kontrolę działania organu pierwszej instancji, ale także ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Brak w tym zakresie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (art.15 Kpa) oraz art. 138 § 1 pkt 2. Dlatego za zasadną uznał Sąd podnoszoną w skardze kwestię braku stosownych wyliczeń, wskazujących, że kwoty wymienione w sentencji decyzji są dotacjami kwotami uznanymi za dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. Główną wadą zaskarżonej decyzji jest jednak brak przedstawienia własnego stanowiska Kolegium w kwestii dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, co w decyzji organu pierwszej instancji powiązano ze stwierdzeniem, że część dotacji wykorzystano na potrzeby dzieci poniżej 2,5 roku życia. SKO opisało na str.2-3 stanowisko organu pierwszej instancji oraz przedstawiło stanowisko strony, nie przedstawiając jednak własnej oceny. Za taką nie można uznać (str.5-9) długiego opisu działań organu pierwszej instancji i przytoczenia przepisów dotyczących udzielania dotacji i ich zwrotu. Z dalszej części decyzji (str.10-11) można się domyślać (bo nie wynika to wprost), że tak, jak przedstawiono to w skardze, organ odwoławczy przyjął założenie, że skoro skarżąca nie przedłożyła stosownych dowodów, żądanych przez organ pierwszej instancji, to z uwagi na niedostatek materiału dowodowego stanowisko skarżącej należy uznać za nieprawidłowe. W rezultacie doszło do sytuacji, w której z decyzji nie wynika, dlaczego według SKO dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Dlatego zasadne okazały się zarzuty naruszenia w istotny sposób art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art.107 § 3 Kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Został naruszony także art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.15 Kpa poprzez nienależyte wypełnienie obowiązków organu odwoławczego. Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z zawartej w art.15 Kpa zasady dwuinstancyjności jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie dwukrotnie rozpatrzona w całości przez organy obu instancji. Skoro Kolegium nie zdecydowało się na przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, powinno jeszcze raz przeanalizować całą sprawę z uwzględnieniem tych dowodów, które zostały zgromadzone i odnieść się do podnoszonych przez stronę argumentów zawartych w odwołaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona współpracowała z organem, czy, jak w rozpatrywanej sprawie, unikała współpracy. Brak wymaganych przez organ dowodów nie oznacza, że nie zebrano żadnego materiału dowodowego. W oparciu o te dowody, które zebrał Burmistrz, organ ten wydał decyzję niekorzystną dla strony, dlatego, skoro złożone zostało odwołanie, zaś organ odwoławczy zmienił treść rozstrzygnięcia, to w zaskarżonej decyzji należało przedstawić własne merytoryczne stanowisko, z którego wynikałoby, dlaczego, zdaniem SKO, skarżąca błędnie rozliczyła dotację na wydatki ponoszone na dzieci poniżej 2,5 roku życia. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji. W szczególności dotyczy to zarzucanego naruszenia art.11 Kpa, tj. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Rację ma bowiem Burmistrz, wskazując, że to nie strona, lecz organ, jako gospodarz postępowania, decyduje o jego zakresie. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Na podstawie art. 77 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Zgodnie z art.78 § 1 i 2 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W świetle przytoczonych przepisów błędnie rozumie skarżąca treść art.11 Kpa jako podstawę negocjacji między organem i stroną w kwestii rodzaju dowodów koniecznych dla wydania decyzji. Uzależnienie przez skarżącą przedłożenia wymaganych dowodów od przekonania jej o niezbędności dowodów oraz od wskazania przepisu nakazującego przeprowadzenie konkretnego dowodu było bezpodstawne. Nie istnieją przepisy wymieniające literalnie dowody w sprawach dotyczących dotacji. Na etapie postępowania decyzja co do przeprowadzenia dowodów należy do organu, z uwzględnieniem inicjatywy dowodowej strony, która może składać wnioski dowodowe, podlegające jednak weryfikacji przez organ. Granice postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz zasady ogólne Kpa, w tym zawarta w art.7 Kpa zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r. Nr 2156 ze zm.). Zgodnie z art.90 ust.3d ww. ustawy (powołanym w zaskarżonej decyzji) dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Na podstawie art.90 ust.4 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art.5 ust.7 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. W tak zakreślonych granicach materialnoprawnych działał organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu mieściło się w nich wezwanie (nie prośba, jak jest to przedstawiane w wezwaniach organu) do przedstawienia przez skarżącą dowodów wymienionych w opisowej części wyroku. Dowody te miały wyjaśnić, czy dotacja została prawidłowo pobrana i wykorzystana. Według Sądu żądane przez organ dowody były istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji. Nie należy do kompetencji strony podważanie, w toku postępowania, decyzji organu co do przeprowadzenia określonych dowodów. Jeżeli strona uzna, że żądany przez organ dowód jest zbędny, to i tak powinna go przedstawić, a następnie kwestionować jego przydatność w dalszym postępowaniu, także sądowym. Nieprzedłożenie dowodu powoduje ryzyko wydania niekorzystnej dla strony decyzji, opartej wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ i uznaniu, że strona zatajała istotne okoliczności sprawy. Skoro w postępowaniu zakwestionowane zostało pobranie i wykorzystanie dotacji, skarżąca zobowiązana była wykazać, że nie było podstaw do podważania wydatków finansowanych z dotacji. Skarżąca nie przedstawiła przekonywujących dowodów w tym zakresie, a ponadto ignorowała wezwania organu, ryzykując, że z braku dowodów na prawidłowość dokonywanych wydatków organ orzeknie o zwrocie dotacji. Dlatego też nie uznał Sąd za zasadne zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz Kpa w odniesieniu do procesu gromadzenia przez organ dowodów. Postępowanie administracyjne zawiera otwarty katalog dowodów, co wynika z art.75 § 1 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem także fotografia może stanowić dowód w sprawie. Dowód z fotografii to inny dowód niż oględziny, wobec czego nie wymagał uprzedniego poinformowania strony o jej wykonaniu. Autentyczności i treści tego dowodu skarżąca nie podważa, kwestionując jedynie jego ocenę. Sąd podziela jednak stanowisko organów obu instancji co do tego, że skoro w gablocie znajdowały się treści dotyczące nie tylko przedszkola "[...]", ale także innego przedszkola, to oczywisty jest brak podstaw do uznania wydatku na zakup gabloty za spełniający wymogi dla dotacji oświatowej. Nie ma przy tym znaczenia, że, jak twierdzi skarżąca, innego dnia być może w gablocie były zamieszczone materiały o innej treści, dotyczące tylko "[...]". Skoro gablota została nabyta z dotacji otrzymanej przez skarżącą na prowadzenie przedszkola "[...]", to nawet jednorazowe stwierdzenie wykorzystania gabloty na potrzeby innego podmiotu uprawniało organ do stwierdzenia, że naruszone zostały zasady wykorzystania dotacji oświatowej, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów ustawy o systemie oświaty. Zatem w odniesieniu do wydatku dotyczącego ww. gabloty Sąd nie stwierdził naruszenia art.77 §1 i art.80 Kpa w zw. z art.90 ust.3d ustawy o systemie oświaty. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących gromadzenia dowodów. Zgodnie z art.77 §1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wnioskowany przez skarżącą dowód z oględzin pomieszczeń przedszkola słusznie został uznany za nieistotny, z uwagi na to, że miał zostać przeprowadzony na okoliczność ustalenia, jak przebiega podział pomieszczeń wykorzystywanych na potrzeby dzieci przedszkolne oraz dzieci uczęszczające do żłobka, do czego wystarczająca byłaby mapka sytuacyjna przedstawiona przez skarżącą. Przy czym, z uwagi na twierdzenie organu, że pod adresem przedszkola nie jest prowadzony żłobek, poddaje w wątpliwość prowadzenie jakichkolwiek dowodów na ww. okoliczność . W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny na tyle, na ile to było możliwe wobec braku współpracy ze strony skarżącej i pozwalał na wydanie decyzji. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji odmowy przedłożenia żądanych dowodów zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie był zobowiązany do powtórnego zwracania się do strony o ich przedłożenie. Skoro strona kilkakrotnie odmówiła przedłożenia dowodów, organ nie jest zobowiązany do ponawiania wezwań w tym samym zakresie, zaś nieprzedłożenie przez stronę żądanych dowodów skutkowało wydaniem decyzji na podstawie tych dowodów, które organ zgromadził. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie obliguje zatem organu do prowadzenia postępowania dowodowego od początku, bowiem wiele dowodów zostało już zgromadzonych, zaś Sąd nie stwierdził, aby materiał dowodowy był niekompletny. W kwestii faktury nieopłaconej, nie podziela Sąd stanowiska skarżącej, jakoby należało do tego wydatku zastosować art.251 ustawy UFP. Przepis ten dotyczy zwrotu dotacji niewydatkowanej w terminie. Faktura dokumentuje nabycie towaru lub usługi. Skoro w dokumentacji skarżącej znajdowała się faktura, oznacza to, że doszło do nabycia zgodnie z jej treścią, lecz nie ma w tej dokumentacji dowodu opłacenia faktury, zaś faktura została przyjęta do rozliczenia dotacji. Konsekwencją takiej sytuacji było zastosowanie art.252 UFP. Sąd nie ma także zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia w kwestii odsetek. Powołany w decyzji art.252 ustawy UFP nakazuje zwrot dotacji z odsetkami, wskazuje, od kiedy należy je liczyć i w jakim terminie dokonać zwrotu, nie jest więc konieczne dokonywanie tego rodzaju zapisów w decyzji. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji są błędy proceduralne popełnione przez organ odwoławczy. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium dokona samodzielnej oceny zebranych dowodów oraz przedstawi własne stanowisko, obejmujące ocenę faktyczna i prawną w zakresie wszystkich wydatków uznanych za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz nienależnie pobraną. W ramach tej oceny wyjaśni również przyczyny, dla których wydatki na dzieci poniżej 2,5 roku życia nie zostały uznane za podlegające rozliczeniu z dotacji na 2016 r. oraz powody, dla których odmiennie niż organ pierwszej instancji uznał, że jest to dotacja nienależnie pobrana. Przedstawi także wliczenie wymienionych w sentencji decyzji kwot, dotyczących dotacji nienależnie pobranej oraz nieprawidłowo wykorzystanej. Uznawszy skargę za częściowo zasadną, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz U 2019 poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art.205 §2 ppsa oraz na podstawie zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U.2018 poz.265).