I SA/Ol 156/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Podmiot A na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z siedzibą w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2026 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.

Podmiot A (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z siedzibą w Olsztynie (dalej jako: "Agencja", "Instytucja Pośrednicząca", "IP") z 23 kwietnia 2026 r. o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny wniosku nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Z przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan prawny i faktyczny sprawy: Wnioskodawca 31 października 2024 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach naboru nr [...], finansowanego ze środków Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027. W celu dokonania oceny spełnienia kryteriów zgodnie z §9 ust 6 Regulaminu Wyboru Projektów z września 2024 r. (dalej jako: "Regulamin") powołano Komisję Oceny Projektów (dalej jako: "KOP"). W trakcie oceny kryteriów istniała możliwość dwukrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. KOP zwróciła się pismami z 31 października 2025 r. oraz z 28 listopada 2025 r. o przedłożenie uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie projektu. W odpowiedzi na powyższe pisma skarżący odpowiednio 12 listopada 2025 r. oraz 8 grudnia 2025 r. przedłożył poprawioną dokumentację wraz z wyjaśnieniami. Pismem z 5 lutego 2026 r. (na podstawie §9 ust 22 Regulaminu) Instytucja Pośrednicząca przekazała wnioskodawcy informację o negatywnej ocenie projektu, o której mowa w art 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, z powodu niespełnienia wszystkich kryteriów zerojedynkowych, których spełnienie jest konieczne do przyznania dofinansowania, tj. niespełnienia kryterium zerojedynkowego nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa". Uzasadniając ocenę w tym zakresie IP stwierdziła, że wnioskowane uruchomienie produkcji piw ekologicznych, z punktu widzenia definicji innowacji zawartej w "Podręczniku Oslo 2018" nie można uznać za takie rozwiązanie, gdyż wnioskodawca nie prowadził do tej pory żadnej działalności gospodarczej, stąd przedstawiony projekt nie "będzie rozwiązaniem nowym ani znacząco ulepszonym...". Strona nie spełniła również Kryterium punktowego premiującego, tj. Kryterium nr 23 "Poziom innowacji". Uzasadniając ocenę w tym zakresie wskazano, że projekt nie jest innowacyjny w rozumieniu "Podręcznika Oslo". Od przedmiotowego rozstrzygnięcia Wnioskodawca w dniu 23 lutego 2026 r złożył protest w odniesieniu do oceny Kryteriów zerojedynkowych, których spełnienie jest konieczne do przyznania dofinansowania, tj.: Kryterium nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa" podnosząc, że nie zgadza się z negatywną oceną w tym zakresie. Stwierdził, że KOP w swojej ocenie w sposób bardzo oszczędny i niepełny powołuje się na "Podręcznik Oslo". Wskazując niespełnienie definicji innowacji nie wskazuje nawet rozdziału ww. podręcznika, w którym znajduje się definicja innowacji, z którą porównuje wnioskodawcę. W karcie oceny znajduje się przytoczony, wyrwany z kontekstu fragment definicji "(...) stąd przedstawiony projekt nie "będzie rozwiązaniem nowym ani znacząco ulepszonym...". Wnioskodawca zarzucił też Agencji, że w żaden sposób nie odniosła się do zapisów tego podręcznika (do akapitu 3.73 i 2.101), z których wynika, że brak wcześniejszej historii działalności nie wyklucza innowacyjności. Wręcz przeciwnie autorzy podręcznika przewidzieli tę sytuację i wprost ją uregulowali wskazując , że dla nowo utworzonych przedsiębiorstw grupą porównawczą jest rynek, a nie wcześniejsze produkty lub procesy samego przedsiębiorstwa, których z oczywistych względów nie może ono posiadać. Strona zauważyła też, że w związku z tym, że jest firmą nową (start up-em) wystąpiła o wydanie opinii o innowacyjności do niezależnego ośrodka badawczego, która przedstawiła że zakres projektu jest nie tylko innowacyjnością dla przedsiębiorstwa ale również innowacyjnością na ternie kraju. Jeśli natomiast chodzi o Kryterium nr 23 "Poziom innowacji" skarżący (nie zgadzając się z przyjętą oceną) stwierdził, że jest ona lakoniczna. Oceniający w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Podręcznika Oslo (akapitu 3.73), który stanowi jednoznacznie, że działalność nowo utworzonych przedsiębiorstw stanowi potencjalne źródło nieporozumień w odniesieniu do podstawowej definicji innowacji, ponieważ przez pewien okres nowe przedsiębiorstwo nie ma wcześniejszych produktów lub procesów biznesowych, które można byłoby wykorzystać do porównania. W tym przypadku grupę porównawczą stanowi to co jest dostępne na odpowiednim rynku. Produkt nowej firmy jest innowacją jeśli znacząco różni się od produktów dostępnych na obsługiwanych przez nią rynkach. Analogicznie proces biznesowy nowego przedsiębiorstwa jest innowacją procesową, jeżeli różni się znacząco od procesów biznesowych stosowanych przez konkurencję. Strona podniosła też, że zgodnie z definicją kryterium poziom innowacyjności powinien być oceniany na podstawie załączonej opinii o innowacyjności, która została wystawiona przez jednostkę uprawnioną tj. Uniwersytet A. Wnioskodawca ponadto w części B4 Biznesplanu "Miejsce na rynku" opisał dokładnie rynek, porównał się do istniejącej konkurencji na poziomie krajowym i regionalnym, gdzie wskazał to czym charakteryzują się konkurencja. Skarżący zauważył też, że nie został wezwany o przedstawienie nowej opinii o innowacyjności w żadnym z przesłanych przez IP pism dotyczących uzupełnień. Według wnioskodawcy skoro w toku oceny nie wskazano, że opinia jest wadliwa formalnie, ani nie zażądano jej uzupełnienia lub wymiany, powinna zostać przyjęta jako podstawa oceny, zgodnie z definicją przedmiotowych kryteriów. Pismem z 21 kwietnia 2026 r. Agencja (po dokonaniu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w związku z zarzutami zawartymi w proteście) poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie kryterium zerojedynkowego, którego spełnienie jest konieczne do przyznania dofinansowania tj. Kryterium nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa" stwierdziła (podtrzymując pierwotną ocenę kryterium), że choć zgodnie z przytoczoną przez wnioskodawcę argumentacją z Podręcznika Oslo, że: "Produkt nowej firmy jest innowacją, jeśli znacząco różni się od produktów dostępnych na obsługiwanych rynkach", to dokumentacja dołączona do wniosku o dofinansowanie nie dostarcza jednoznacznych dowodów na to, że produkt który powstanie w ramach projektu, różni się od produktów dostępnych na rynku w sposób umożliwiający odróżnienie go od oferty konkurentów. IP zgadzając się, że kluczowym elementem weryfikacji innowacyjności jest opinia o innowacyjności załączona do wniosku stwierdziła również, że nie pozwala ona na rzetelne określenie poziomu innowacyjności, a tym samym nie może stanowić wiarygodnej podstawy do potwierdzenia innowacyjności całego projektu. Wskazała bowiem, że analiza źródeł zamieszczonych w opinii ujawnia, że jej podstawę merytoryczną stanowią w znacznej części publikacje o bardzo odległych datach wydania (tj. z lat 1989, 1993, 1995, 1997, 1998, 2001 2004). Publikacje te - liczące od 20 do ponad 35 lat - nie mogą stanowić wiarygodnej podstawy do oceny innowacyjności rozwiązania w kontekście ostatnich 3 lat jak stanowi zapis w opinii o innowacyjności. Co więcej, opinia nie zawiera systematycznej analizy rynkowej. Nie identyfikuje żadnego konkretnego konkurenta na rynku polskim. Nie odnosi się do danych rejestrowych raportów branżowych ani innych aktualnych źródeł dokumentujących strukturę rynku. Ogólne natomiast stwierdzenie jej autora, że rozwiązanie jest nieobecne na rynku (nie poparte wskazaniem źródeł i metodologii oraz bez odniesienia do oferty konkurentów), nie pozwala zdaniem Agencji na pozytywną weryfikację innowacyjności rezultatów inwestycji. W związku z powyższym stwierdzono, że projekt nie stanowi innowacji na poziomie przedsiębiorstwa. W przypadku natomiast Kryterium nr 23 "Poziom innowacji" IP wskazała (nie uwzględniając protestu również w tym zakresie), że opinia o innowacyjności załączona do wniosku o dofinansowanie nie pozwala na rzetelną ocenę poziomu innowacyjności i wynika z następujących powodów: (-) nieaktualności podstawy źródłowej, gdyż opiera się ona w przeważającej części na publikacjach wydanych 20-35 lat temu, a tego rodzaju źródła nie pozwalają na wiarygodną ocenę aktualnego stanu rynku i technologu w perspektywie ostatnich 3 lat, (-) braku systematycznej analizy rynkowej. A warunkiem koniecznym stwierdzenia innowacyjności jest wykazanie, że proponowane rozwiązanie nie jest stosowane przez innych uczestników rynku lub jest stosowane w stopniu nieznacznym. Wymaga to przeprowadzenia analizy porównawczej wobec podmiotów działających w tym segmencie. Opinia natomiast zawiera ogólne stwierdzenie, że na rynku polskim nie ma piwa ekologicznego produkowanego z ekologicznej pszenicy i prosa, jednak twierdzenie to nie zostało poparte żadną systematyczną analizą rynkową, (-) opinia nie identyfikuje konkretnych konkurentów, (-) nie odnosi się do danych rejestrowych, raportów branżowych ani innych aktualnych źródeł dokumentujących strukturę rynku. Z uwagi na powyższe braki przedmiotowa opinia nie pozwala zdaniem Agencji na pozytywną weryfikację innowacyjności rozwiązania na jakimkolwiek z poziomów określonych w tym kryterium (ani na poziomie przedsiębiorstwa ani regionalnym, ani krajowym, ani międzynarodowym), dlatego brak było możliwości przyznania punktów w tym kryterium. W odniesieniu do przedstawionego w proteście zarzutu braku wezwania do poprawy/uzupełnienia opisu kryterium Instytucja Pośrednicząca zauważyła, że KOP wzywa do uzupełnień wtedy, gdy w dokumentacji projektowej pojawiają się braki, które nie pozwalają na ocenę wniosku. Wniosek w zakresie przedmiotowych kryteriów nie budził natomiast wątpliwości oceniającego, stąd nie było konieczności wzywania do poprawienia czy też uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Powyższą informację o nieuwzględnieniu protestu zaskarżyła strona, wnosząc o: (-) stwierdzenie, że ocena projektu oraz rozpatrzenie protestu zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny; (-) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez sąd, (-) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów wpisu, według norm przepisanych. Jednocześnie zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, tj.: - załącznika nr 4 do Regulaminu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu selektywnej i niekompletnej interpretacji Podręcznika Oslo 2018 (Zalecenia dotyczące pozyskiwania, prezentowania i wykorzystywania danych dotyczących innowacji), z pominięciem akapitów 2.101 i 3.73 tego podręcznika, co skutkowało naruszeniem definicji kryterium nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa" i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie wskazanych akapitów prowadziłoby do odmiennej oceny spełnienia tego kryterium tj. uznaniem, że projektowana przez skarżącego inwestycja stanowi innowację na poziomie kraju; - załącznika nr 4 do Regulaminu definiującego kryterium nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przekroczeniu zakresu kompetencji oceniającego, który zamiast dokonać oceny spełnienia kryterium na podstawie wniosku o dofinansowanie lub załączonej opinii o innowacyjności, dokonał merytorycznej recenzji tej opinii i zastąpił własną oceną wnioski niezależnej jednostki naukowo-badawczej, co stanowi działanie poza zakresem uprawnień przyznanych oceniającemu przez regulamin i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie kryterium prowadziłoby do uznania, że projektowana inwestycja stanowi innowację na poziomie kraju; - art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r poz. 1079, ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa") w zw. z załącznikiem nr 4 do Regulaminu poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia dokumentacji w zakresie obu kryteriów, pomimo że Instytucja Pośrednicząca w uzasadnieniu nieuwzględnienia protestu wskazała wprost i szczegółowo konkretne braki opinii o innowacyjności, które uniemożliwiły jej pozytywną weryfikację, a jednocześnie - w rażącej wewnętrznej sprzeczności z tym uzasadnieniem — stwierdziła, że "wniosek w zakresie przedmiotowego kryterium nie budził wątpliwości oceniającego", co stanowi naruszenie zasady lojalnego prowadzenia postępowania, zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy i równego traktowania wnioskodawców; - art. 56 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z zasadą przejrzystości wynikającą art. 45 ust. 1 tej ustawy nakazującego przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektów w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny - poprzez zaniechanie zamieszczenia w pierwotnej informacji o wynikach oceny projektu rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia negatywnej oceny kryterium nr 23, a następnie - w rażącej wewnętrznej sprzeczności z treścią informacji o nieuwzględnieniu protestu - rozbudowanie tego uzasadnienia na etapie rozpatrywania protestu o nowe argumenty, to jest o zarzuty dotyczące "nieaktualności źródeł" i "braku systematycznej analizy rynkowej", które nie były znane skarżącemu na etapie oceny projektu i nie mogły stanowić przedmiotu uzupełnienia lub poprawienia wniosku - co pozbawiło stronę możliwości skutecznego skorzystania ze środka odwoławczego, naruszyło zasadę przejrzystości postępowania oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że KOP i IP całkowicie zignorowały zapisy Podręcznika Oslo (akapitów 3.73 i 2.101) wskazując przy odmowie, że skarżący nie prowadził wcześniej działalności, stąd projekt nie będzie rozwiązaniem nowym ani znacząco ulepszonym. Jest to wprost sprzeczne z literą i duchem ww. podręcznika, na który KOP sama się powołała. Gdyby teza ta była prawidłowa, żaden podmiot nowo założony nie mógłby nigdy spełnić kryterium innowacyjności, co prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że nabór adresowany do podmiotów "odtwarzających gospodarcze dziedzictwo regionu" (a więc z natury rzeczy podmiotów mogących nie mieć historii działalności w danej branży) - jest de facto niedostępny dla nowo zakładanych przedsiębiorstw. Interpretacja taka jest sprzeczna zarówno z celem naboru, jak i z polityką spójności UE. Wskazał też, że IP w ramach innego naboru (opartego na identycznie brzmiącym kryterium innowacyjności na poziomie przedsiębiorstwa), przyznała dofinansowanie podmiotom zarejestrowanym w KRS zaledwie na kilka dni przed zamknięciem naboru, nie kwestionując ich innowacyjności z powodu braku historii działalności. Stanowi to rażące i nieuprawnione zróżnicowanie traktowania wnioskodawców przez ten sam organ stosujący identyczne kryterium. Uwzględniając definicje kryteriów nr 20 i 23 skarżący wskazał również, że zadeklarował innowacyjność na poziomie krajowym, a więc wyższą niż poziom przedsiębiorstwa. Do wniosku załączył opinię o innowacyjności wydaną przez upoważnioną jednostkę naukową - Wydział A Uniwersytetu A - spełniającą wszystkie wymogi formalne wynikające z Regulaminu. Opinia ta potwierdzała, że na rynku polskim nie ma piwa ekologicznego produkowanego z ekologicznego pszenżyta i prosa, co stanowi innowację na skalę co najmniej krajową. Stwierdził, że Instytucja Pośrednicząca zamiast dokonać oceny projektu na podstawie tej opinii (zgodnie z literalnym brzmieniem definicji kryterium) przeprowadziła własną merytoryczną recenzję opinii, kwestionując: (-) aktualność cytowanych źródeł naukowych (uznając, że publikacje sprzed 20-35 lat są z definicji nieaktualne, niezależnie od ich przedmiotu i wartości merytorycznej), (-) brak "systematycznej analizy rynkowej" z identyfikacją konkretnych konkurentów i raportów branżowych. Żaden z tych wymogów nie wynika jednakże z definicji kryterium ani z Regulaminu. Agencja nie była zatem uprawniona do merytorycznej recenzji opinii wydanej przez niezależną jednostkę naukową. Jej rola, zgodnie z definicją kryterium, sprowadzała się do oceny na podstawie tej opinii, nie zaś do oceny samej opinii. Strona wskazała ponadto, że argumentacja IP jest wewnętrznie sprzeczna. Twierdzenie, że literatura naukowa z lat 1989-2004 dotycząca technologii browarnictwa i właściwości biochemicznych zbóż jest "nieaktualna", jest nieprawidłowe z naukowego punktu widzenia - właściwości chemiczne pszenżyta i prosa, opisane w tych publikacjach, nie zmieniają się z upływem czasu. Opinia zawiera ponadto źródła aktualne z lat 2013-2023. Zarzut nieaktualności był zatem chybiony nawet na gruncie faktycznym. Ponadto, jeżeli oceniający stwierdził brak innowacji na poziomie przedsiębiorstwa, powinien oprzeć tę ocenę wyłącznie na wniosku o dofinansowanie - nie na recenzji opinii. Jeżeli natomiast stwierdził brak innowacji na wyższym poziomie, mógł oceniać opinię pod kątem jej treści, ale wyłącznie w zakresie ustalenia, jaki poziom innowacji wynika z opinii - a nie czy opinia jest merytorycznie poprawna. Samodzielna recenzja merytoryczna opinii wydanej przez niezależną jednostkę naukowo-badawczą stanowi działanie poza zakresem uprawnień przyznanych oceniającemu przez Regulamin - jest to klasyczne działanie ultra vires. Wnioskodawca stwierdził również, że skoro Agencja potrafiła braki w opinii o innowacyjności zidentyfikować i precyzyjnie opisać - oznacza to, że braki te były widoczne i możliwe do stwierdzenia na etapie oceny wniosku. Stanowiły zatem "wątpliwości dotyczące dokumentacji projektowej" w rozumieniu Regulaminu, które obligowały KOP do wezwania skarżącego do uzupełnienia. Wnioskodawca dodał także, że uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia musi być spójne wewnętrznie. Natomiast uzasadnienie zawierające twierdzenia wzajemnie się wykluczające jest dotknięte wadą prawną, która sama w sobie stanowi naruszenie przepisów postępowania. Organ nie może jednocześnie twierdzić, że dokumentacja zawierała konkretne, szczegółowo opisane braki, oraz że: "nie budziła wątpliwości". Regulamin w zakresie kryterium nr 20 wprost przewiduje, że wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryterium. Uprawnienie to jest iluzoryczne, jeżeli KOP nie wzywa do uzupełnienia w sytuacji, gdy sama stwierdza konkretne braki w dokumentacji. Prawo do uzupełnienia staje się prawem czysto formalnym, pozbawionym praktycznej skuteczności. Gdyby skarżący został wezwany do uzupełnienia opinii o innowacyjności w zakresie wskazanym przez Instytucję Pośredniczącą, tj. do uzupełnienia analizy rynkowej, wskazania aktualnych źródeł i identyfikacji konkurentów - miałby realną możliwość usunięcia braków, które stały się podstawą oceny negatywnej. Zaniechanie wezwania pozbawiło zaś tej możliwości i bezpośrednio przesądziło o negatywnym wyniku oceny. Skarżący zauważył też, że był dwukrotnie wzywany do uzupełnienia wniosku w toku oceny (pismami z dnia 31 października 2025 r. i 28 listopada 2025 r.) i żadne z tych wezwań nie dotyczyło zakwestionowanych kryteriów. Nie otrzymał również jakiegokolwiek sygnału, że innowacyjność projektu budzi wątpliwości oceniającego. W konsekwencji nie miał możliwości ani uzupełnienia opisu, ani złożenia nowej lub uzupełnionej opinii o innowacyjności. Na zarzut ten IP odpowiedziała, że: "wniosek w zakresie przedmiotowego kryterium nie budził wątpliwości oceniającego". Odpowiedź ta jest w jego ocenie wewnętrznie sprzeczna, jeżeli kryterium nr 20 nie budziło wątpliwości, to dlaczego zostało uznane za niespełnione. Logika wskazuje jednoznacznie, że oceniający miał zastrzeżenia co do spełnienia kryterium, lecz nie ujawnił ich skarżącemu i nie wezwał go do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia, czym pozbawił go prawa do obrony swojego stanowiska i możliwości skorzystania z uprawnienia wprost przewidzianego w definicji kryterium. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, bowiem gdyby skarżący otrzymał stosowne wezwanie, mógłby złożyć uzupełnioną lub rozszerzoną opinię o innowacyjności zawierającą dane rejestrowe konkurentów i aktualne raporty branżowe, które zdaniem Agencji - były niezbędne do pozytywnej oceny. Wnioskodawca podniósł także, że pierwotne uzasadnienie KOP zawarte w karcie oceny kryterium nr 23 brzmiało wyłącznie: "Projekt nie jest innowacyjny w rozumieniu Podręcznika Oslo." Tak sformułowane uzasadnienie nie zawiera żadnych konkretnych odniesień do dokumentacji projektowej, opinii o innowacyjności ani przepisów prawa, co uniemożliwia kontrolę sposobu dokonania oceny i narusza zasadę przejrzystości oraz obowiązek rzetelnego uzasadnienia decyzji. Dopiero w toku rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca rozbudowała uzasadnienie o nowe argumenty dotyczące nieaktualności źródeł i braku systematycznej analizy rynkowej, które nie były znane skarżącemu w momencie wydania pierwotnej oceny i nie mogły stanowić przedmiotu ewentualnego uzupełnienia w toku oceny. Działanie takie narusza zasadę rzetelności postępowania i prowadzi do pokrzywdzenia strony. Końcowo wnioskodawca stwierdził, że w świetle powyższych zastrzeżeń zarówno ocena projektu oraz rozpatrzenie protestu zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik oceny, bowiem projekt spełniał kryterium nr 20 przy prawidłowej interpretacji Podręcznika Oslo, zaś przy dokonaniu oceny na podstawie opinii o innowacyjności - zgodnie z literalnym brzmieniem definicji kryterium nr 23 - uzyskałby 2 dodatkowe punkty. Łączna punktacja projektu wyniosłaby wówczas 43 punkty, co umożliwiałoby jego dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W replice natomiast do odpowiedzi na skargę strona stwierdziła, że IP oparł negatywną ocenę na błędnej interpretacji pojęcia innowacji, wykluczającej z grona innowatorów wszystkie nowo założone przedsiębiorstwa. Na etapie natomiast rozpatrywania protestu przyznała, że interpretacja ta była błędna. Prawidłowa wykładnia Podręcznika Oslo, w szczególności jego akapitów 2.101 i 3.73, prowadzi do wniosku, że brak historii działalności nie wyklucza innowacyjności - grupą porównawczą dla nowo powstałego przedsiębiorstwa jest rynek, nie zaś jego własna historia. Skoro Agencja przyznała, że pierwotna podstawa negatywnej oceny była wadliwa, negatywna ocena powinna zostać zmieniona. Podniosła też, że w odpowiedzi na skargę po raz pierwszy sformułowany został zarzut, że biznesplan nie zawierał szczegółowego opisu spełnienia kryterium nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa", gdzie ograniczono się do odwołania do załączonej do wniosku opinii o innowacyjności. Zarzut ten nie pojawił się ani w pierwotnej informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia 5 lutego 2026 r., ani w informacji o nieuwzględnieniu protestu z dnia 2 kwietnia 2026 r. W obu tych dokumentach całość argumentacji organu dotyczyła wyłącznie wad opinii o innowacyjności - organ nie zakwestionował nigdy treści samego biznesplanu jako dokumentu niewystarczającego. Co więcej, jej zdaniem jest on sprzeczny z treścią protestu i informacji o nieuwzględnieniu protestu. Zarzucono również, że Instytucja Pośrednicząca nie odniosła się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, polegającego na tym, że pierwotna informacja o negatywnej ocenie projektu nie zawierała żadnego szczegółowego uzasadnienia dotyczącego kryterium nr 23 "Poziom innowacji", natomiast dopiero w informacji o nieuwzględnieniu protestu organ rozbudował to uzasadnienie o zupełnie nowe argumenty: zarzut nieaktualności źródeł i zarzut braku systematycznej analizy rynkowej. Skarżący wskazał także, że IP zamiast dokonać oceny kryterium nr 20 (analogicznie kryterium nr 23) na podstawie treści opinii - co nakazuje literalne brzmienie definicji kryterium - przeprowadził własną merytoryczną recenzję naukową opinii, kwestionując metodologię, dobór źródeł i zakres analizy rynkowej. Żadne z tych wymagań nie wynika z definicji kryterium ani z jakiegokolwiek innego postanowienia regulaminu. Działanie to stanowi przekroczenie uprawnień przyznanych organowi przez regulamin. Wskazano też na wewnętrzną sprzeczność informacja o nieuwzględnieniu protestu, gdzie z jednej strony stwierdzono odnośnie obu kryteriów nr 20 i 23, że wniosek w zakresie tych kryteriów nie budził wątpliwości oceniającego, stąd nie było konieczności wzywania do poprawienia czy też uzupełnienia wniosku w tym zakresie, jednocześnie organ precyzyjnie i szczegółowo wymienia konkretne braki opinii: (-) nieaktualność źródeł, (-) brak systematycznej analizy rynkowej, (-) brak identyfikacji konkretnych konkurentów, (-) brak odniesienia do danych rejestrowych i raportów branżowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 §1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 §3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, która w art. 73 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.). Stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", ustawodawca przewidział jednocześnie w jej art. 59, że do postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 76 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 §3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152. Ustawa wdrożeniowa określa natomiast ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z jej art. 45 ust. 1 i ust. 2 właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Według art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". W myśl art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest: 1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz 2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi zaś, że regulamin wyboru projektów określa m.in.: kryteria wyboru projektów (pkt 3) oraz wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis (pkt 4). Jednocześnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej wynika, że wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy, komisja oceny projektów ocenia projekty w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Natomiast art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdza, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczy spór w sprawie dotyczył prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Pośredniczącą oceny wniosku strony w zakresie spełniania przez tenże wniosek kryterium zerojedynkowego nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa" oraz kryterium punktowego premiującego nr 23 "Poziom innowacji". Jak stanowi załącznik nr 4 do Regulaminu, w ramach pierwszego z tych kryteriów ocenie podlegało to, czy inwestycja stanowi innowacje przynajmniej na poziomie przedsiębiorstwa. Kryterium oceniane będzie na podstawie wniosku o dofinansowanie lub (w przypadku poziomu innowacyjności wyższego nić poziom przedsiębiorstwa) na podstawie załączonej do wniosku o dofinansowanie opinii o innowacyjności). Spełnienie kryterium było konieczne do przyznania dofinansowania. Wnioskodawca mógł tez uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełnienia kryterium. Z kolei w drugim przypadku ocenie podlegał poziom innowacji produktowej/procesowej (technologicznej)/marketingowej powstałej w wyniku realizacji projektu (oceniane na podstawie załączonej do wniosku o dofinansowanie opinii o innowacyjności). Spełnienie kryterium nie było konieczne do przyznania dofinansowania (przy czym przyznanie 0 punktów nie dyskwalifikuje z możliwości dofinansowania). Kryterium brane pod uwagę przy wyliczeniu minimum punktowego 50%. Na wstępie należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna w tego typu sprawach sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza reguł określonych w ustawie wdrożeniowej (art. 45 ust. 1 i 2). Zgodnie z ich treścią właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Zapewnia też równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz IP w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji. Nadto sąd administracyjny rozpoznając skargę na wydane rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu, posiada jedynie kompetencję do badania pod kątem legalności tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny przedłożonych przez strony projektów. Tylko bowiem naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Wskazać także należy, że podczas kontroli działania organu dokonującego oceny projektu sąd nie dokonuje ponownej oceny projektu, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny. Sąd, jak wyżej wskazano, kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1072/17; wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24). Wymaga również zauważenia, że treść merytoryczna oceny ekspertów nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, to oceniający jest bowiem ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1324/22). Uwzględniając powyższe rozważania natury ogólnej i odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi (pkt 1 lit a) dotyczącego spornego kryterium nr 20 (innowacja na poziomie przedsiębiorstwa), którego sąd nie uwzględnił - należy na wstępie wskazać, że obiektywnie w przedmiotowej sprawie innowacja na poziomie przedsiębiorstwa była wykluczona z uwagi na to, że wnioskodawca był nowym podmiotem (rozpoczynającym swoją działalność) i w tym przypadku trudno jest mówić o takim poziomie innowacji, jeśli podmiot jest nowy i faktycznie nie ma swojej historii (nie prowadził bowiem żadnej działalności gospodarczej, czyli przez pewien okres czasu nie miał wcześniejszych produktów lub procesów biznesowych, które można byłoby wykorzystać do porównania) a tym samym niemożliwe było porównanie wystąpienia innowacji na tym właśnie poziomie. Należy też zauważyć (odnosząc się do przedmiotowego zarzutu), że ekspert ds. innowacji (członek KOP) weryfikując prawidłowość oceny projektu na etapie oceny protestu uwzględnił definicję innowacyjności zawartą w Podręczniku Oslo w takim zakresie, że produkt nowej firmy jest innowacją jeśli znacząco różni się od produktów dostępnych na obsługiwanych rynkach (dlatego też niezrozumiały jest zarzut sformułowany w tym zakresie w pkt 1 lit a skargi, ale przede wszystkim w treści uzasadnieniu). Należy też zauważyć, że odwoływanie się w tym zakresie (dla poparcia swojej argumentacji) do innego naboru (jak uczyniła to strona) jest nieuprawnione. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, organ podejmuje rozstrzygnięcie w okolicznościach konkretnej i indywidualnej sprawy, a jego ocena nie może być skutecznie podważona przez odwołanie się do oceny innego wniosku o dofinansowanie nawet w tym w tym samym konkursie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 375/21). Niemniej jednak ocena KOP (nie zmieniła się) była negatywna, uznająca kryterium nr 20 "Innowacja na poziomie przedsiębiorstwa" za niespełnione i w związku z tym nie przyznano też punktów w powiązanym z tym kryterium - kryterium nr 23 "Poziom innowacji". W tym miejscu należy też zauważyć, że za innowację na skalę przedsiębiorstwa (w ramach kryterium nr 23) przewidziano "0 pkt". Co istotne też, ocena ta dokonywana była przez eksperta ds. innowacyjności (a jak wskazano już wcześniej merytoryczna oceny ekspertów nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, to oceniający jest bowiem ekspertem w danej dziedzinie). Uwzględniając (jak już podniesiono wcześniej) definicję innowacyjności zawartą w Podręczniku Oslo (co stanowiło zarzut protestu), zgodnie z którą (produkt nowej firmy jest innowacją, jeśli znacząco różni się od produktów dostępnych na obsługiwanych rynkach) słusznie wskazano, że dokumentacja dołączona do wniosku o dofinansowanie (w tym przypadku opinia o innowacyjności), nie dostarczyła dowodów na to że produkt, który powstanie w ramach projektu, różni się od produktów dostępnych na rynku w sposób umożliwiający odróżnienie go od oferty konkurentów. Jak wskazał bowiem ekspert opinia ta (kluczowa, zgodnie z Regulaminem i załącznikiem nr 4 dla badania na poziomach innowacji: regionalnej, krajowej i międzynarodowej) nie pozwoliła na rzetelne określenie poziomu innowacyjności, a tym samym nie mogła stanowić wiarygodnej podstawy do potwierdzenia innowacyjności całego projektu. Ekspert bowiem zarzucił, że: (-) podstawę merytoryczną opinii stanowią w znacznej części publikacje o bardzo odległych datach wydania, liczące od 20 do ponad 35 lat, które nie mogły stanowić wiarygodnej podstawy do oceny innowacyjności zaproponowanego we wniosku rozwiązania w kontekście ostatnich 3 lat, (-) opinia nie zawierała systematycznej analizy rynkowej, nie identyfikowała bowiem żadnego konkretnego konkurenta na rynku polskim, nie odnosiła się do danych rejestrowych, raportów branżowych ani innych aktualnych źródeł dokumentujących strukturę rynku. Ogólne natomiast stwierdzenie, że rozwiązanie jest nieobecne na rynku, niepoparte wskazaniem źródeł i metodologii oraz bez odniesienia do oferty konkurentów, nie pozwoliło (jak słusznie zauważył ekspert) na pozytywną weryfikację innowacyjności rezultatów inwestycji. Co istotne, również biznesplan nie dawał realnej możliwości weryfikacji poziomu innowacyjności projektu (jak słusznie zauważył ekspert). Zapis w biznesplanie w zakresie tego kryterium ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że: "Wnioskodawca wprowadza innowacje nie tylko na poziomie przedsiębiorstwa ale również na poziomie kraju co potwierdza załączona opinia o innowacyjności. Produkcja piw ekologicznych ze słodu prosa i pszenżyta.". To powoduje, że strona sama ograniczyła możliwość badania przedmiotowego kryterium tylko na podstawie opinii o innowacyjności. Nie jest też jasne, bo takiego szczegółowego rozwinięcia nie ma w zakresie opisu tego kryterium, w oparciu o co tak naprawdę strona twierdzi, że wprowadza innowacje na ww. poziomach. Takiej odpowiedzi zdaniem sądu nie daje też treść opinii. A to przecież strona jest odpowiedzialna za wniosek i złożoną dokumentację, a jej obowiązkiem jest dostarczenie precyzyjnych i rzetelnych danych opisujących i w pełni uzasadniających przyjęte założenia w nim zawarte (co w tej sprawie nie miało w ocenie sądu miejsca). Uwzględniając powyższe, ponowna ocena przedmiotowego kryterium dokona przez eksperta (po wniesionym proteście i argumentacji tam zawartej) nie narusza prawa w zakresie wskazanym w skardze. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia ze swobodną oceną eksperta i o ile nie jest ona dowolna (a z taką sytuacją, mając na uwadze treść informacji o nieuwzględnieniu protestu i wskazaną tam argumentację nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie), nie można uznać jej za nierzetelną (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2430/14). Sąd nie stwierdził również, aby dokonana ocena w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę nie była wyczerpująca i nie przedstawiono jej uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów skargi (pkt 1 lit b) dotyczącego spornego kryterium nr 23 (poziom innowacji) to również i on nie znalazł akceptacji sądu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że również i w tym zakresie (podobnie jak przy kryterium nr 20) treść biznesplanu została ograniczona do stwierdzenia, że "(...) Stwierdzenie o innowacyjności wprowadzonych w ramach projektu rozwiązań zostało sformułowanych na podstawie opinii o innowacyjności (...).". Nie dawał on zatem realnej możliwości weryfikacji poziomu innowacyjności projektu na poziomie krajowym (jak chciałaby tego strona). Tym samym (jak wskazano już wcześniej) sama strona ograniczyła możliwość badania przedmiotowego kryterium tylko w oparciu o opinię o innowacyjności. A jak wskazał ekspert ds. innowacyjności nie pozwoliła ona na rzetelną ocenę poziomu innowacyjności, z uwagi na: (-) nieaktualność podstawy źródłowej, gdyż opinia opiera się w przeważającej części na publikacjach wydanych 20-35 lat temu a tego rodzaju źródła nie pozwalają na wiarygodną ocenę aktualnego stanu rynku i technologu w perspektywie ostatnich 3 lat, (-) brak systematycznej analizy rynkowej, gdyż warunkiem koniecznym stwierdzenia innowacyjności jest wykazanie, że proponowane rozwiązanie nie jest stosowane przez innych uczestników rynku lub jest stosowane w stopniu nieznacznym. Wymaga to przeprowadzenia analizy porównawczej wobec podmiotów działających w tym segmencie, (-) opinia zawiera ogólne stwierdzenie, że na rynku polskim nie ma piwa ekologicznego produkowanego z ekologicznej pszenicy i prosa, jednak twierdzenie to nie zostało poparte żadną systematyczną analizą rynkową, (-) opinia nie identyfikuje konkretnych konkurentów, (-) nie odnosi się do danych rejestrowych, raportów branżowych ani innych aktualnych źródeł dokumentujących strukturę rynku. Zgodzić się należy zatem z konstatacją eksperta, że z uwagi na powyższe braki opinia nie pozwoliła na pozytywną weryfikację innowacyjności rozwiązania na jakimkolwiek z poziomów określonych w kryterium. W związku z powyższym KOP prawidłowo stwierdził, że projekt nie stanowi innowacji na żadnym z poziomów określonych w kryterium (ani na poziomie przedsiębiorstwa ani regionalnym, ani krajowym, ani międzynarodowym). Uwzględniając powyższe, również i w przypadku tego spornego kryterium ponowna ocena dokona została zgodnie z prawem. I należy raz jeszcze przypomnieć, że mamy tutaj do czynienia ze swobodną oceną eksperta i o ile nie jest ona dowolna (a tak w tej sprawie nie było), nie można uznać jej za nierzetelną (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2430/14). Sąd nie stwierdził także i w tym przypadku, aby dokonana ocena w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę nie była wyczerpująca i nie przedstawiono jej uzasadnienia. W ocenie sądu opinia o innowacyjności (w kontekście obu wspomnianych już kryteriów i zarzutów podniesionych przez eksperta, który oceniał spełnienie danego kryterium) praktycznie w ogóle nie zawiera treści (oprócz ogólnych twierdzeń o innowacyjności na poziomie krajowym), o których jest mowa w Podręczniku Oslo (sekcja 3.73 i 2.101), do którego przecież odwołuje się sama strona. Nie ma w niej bowiem metodologii badania innowacji produktowej (bo z taką mamy do czynienia w tej sprawie), o której jest mowa w akapitach ww. Podręcznika. Trudno też uznać za akceptowalny zarzut sformułowany w uzasadnieniu skargi (Zarzut 1b), że IP zamiast dokonać oceny projektu na podstawie opinii o innowacyjności (zgodnie z literalnym brzmieniem definicji kryterium nr 20 - przeprowadziła własną merytoryczną recenzję opinii) w zakresie: (-) aktualności cytowanych źródeł naukowych (uznając, że publikacje sprzed 20-35 lat są z definicji nieaktualne, niezależnie od ich przedmiotu i wartości merytorycznej), (-) braku "systematycznej analizy rynkowej" z identyfikacją konkretnych konkurentów i raportów branżowych. Dotyczy to również twierdzenia, że żaden z tych wymogów nie wynika z definicji kryterium ani z regulaminu naboru, a ponadto Instytucja Pośrednicząca nie była uprawniona do merytorycznej recenzji opinii wydanej przez niezależną jednostkę naukową a jej rola, zgodnie z definicjami kryteriów sprowadzała się do ich oceny na podstawie tej opinii, nie zaś do oceny samej opinii. Powyższym zarzutom strony przeczy już sama forma opinii (stanowiącej co istotne załącznik dodatkowy wymagany w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu) gdzie wskazane są jej elementy składowe (m.in. właśnie wykaz źródeł, czy też to, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacji), z którego każdy podlega uzasadnianiu przez opiniującego a IP dokonując weryfikacji takiego dokumentu musi się do tych elementów odnieść w kontekście właśnie kryteriów, których spełnienie ma dany dokument uzasadniać. Ponadto sama strona twierdzi w przypadku innowacyjności projektu (odwołując się do Podręcznika Oslo – akapit 3.73 i 2.101) - z uwagi na to, że mamy do czynienia z nowym podmiotem - że w tym przypadku grupę porównawczą stanowi to, co jest dostępne na odpowiednim rynku a produkt nowej firmy jest innowacją, jeśli znacząco różni się od produktów dostępnych na obsługiwanych przez nią rynkach. W takim też przypadku do grupy porównawczej służącej do zdefiniowania innowacji należy zaliczyć to, co jest dostępne na odpowiednim rynku. Z tego względu produkt lub proces nowo utworzonego podmiotu jest innowacją, jeżeli różni się znacząco od produktów dostępnych na odpowiednim rynku. Tym samym IP była uprawniona do odniesienia się do tych elementów, które wynikają z treści opinii, stanowiącej jak już wskazano jedne z dokumentów wniosku, i do której przecież odwołuje się załącznik nr 4 do Regulaminu w kontekście zarówno kryterium nr 20, jak i 23. Dlatego całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego, że wymogi wskazane przez stronę nie wynikają z definicji kryterium ani z Regulaminu naboru. Nietrafny w ocenie sądu był również wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej (pkt 2 lit. a skargi), z którego wynika, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Na wstępie należy zauważyć, że właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Uzupełnienie wniosku reguluje też w stanie niniejszej sprawy §9 ust. 9 Regulaminu, który stanowi, że w trakcie oceny kryteriów istnieje możliwość dwukrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu IP wysłanym do wnioskodawcy. Z powołanych regulacji wynika zatem, że to IP wskazuje na zakres koniecznych uzupełnień i to od niej zależy jakich uzupełnień lub poprawy wniosek wymaga. Wezwanie do uzupełnień stanowi przy tym uprawnienie, a nie obowiązek IP i jest podporządkowane celowi konkursu. Jak zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 736/24) wezwanie do uzupełnienia/poprawienia wniosku ma charakter fakultatywny (a nie obligatoryjny) i zależy od uznania członków KOP. Z tego względu, wezwanie wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku w zakresie danego kryterium nie jest celowe, jeżeli nie może spowodować pozytywnej oceny projektu w oparciu o to kryterium. To, że zgodnie z Regulaminem, wniosek o dofinansowanie może zostać poprawiony, nie obliguje jeszcze IP aby opracowywać wniosek w taki sposób, aby spełnił on dane kryteria wyboru i mógł otrzymać dofinansowanie. Rolą członków KOP ani IP nie jest bowiem ustalanie treści merytorycznej wniosku o dofinansowanie czy poszukiwanie informacji w zakresie ewentualnych wątpliwości co do spełnienia przez projekt kryteriów (jak chciałaby tego strona), wręcz takie działania mogłyby doprowadzić do nierównego traktowania wnioskodawców. Właściwa instytucja nie jest też zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania, gdyż byłoby to nie do pogodzenia ze specyfiką przedmiotowego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Składając wniosek o dofinansowanie, wnioskodawca powinien dochować należytej staranności i upewnić się, że jego wniosek spełnia wszystkie kryteria, gdyż jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, niespójności, luki w argumentacji, czy opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie wnioskodawcę. Skoro ponadto warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych Regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przez niego projekt kryteria te spełnia. Na marginesie należy też zauważyć, że wezwanie, o którem jest mowa w art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest dokonywane przede wszystkim w sytuacji gdy wniosek zawiera braki, jest wypełniony niepoprawnie lub zawiera oczywiste omyłki, a taka sytuacja w ocenie sądu nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, jeśli chodzi o przedmiotowe kryteria (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 286/21, choć odnosi się on do innego aktu prawnego – to w zakresie w jakim dotyczy on instytucji wezwania w trybie ustawowym i jaki może być jego zakres możliwe jest jego odniesienie również i do tej sprawy). Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 56 ust. 4 i 5 w zw. z zasadą przejrzystości wynikającą art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (pkt 2 lit. b skargi) poprzez pozbawienie skarżącego możliwości skutecznego skorzystania ze środka odwoławczego (z uwagi na zaniechanie zamieszczenia w pierwotnej informacji o wynikach oceny projektu rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia negatywnej oceny kryterium nr 23 "Poziom innowacji", a następnie - w rażącej wewnętrznej sprzeczności z treścią informacji o nieuwzględnieniu protestu - rozbudowanie tego uzasadnienia na etapie rozpatrywania protestu o nowe argumenty, to jest o zarzuty dotyczące "nieaktualności źródeł" i "braku systematycznej analizy rynkowej", które nie były znane skarżącemu na etapie oceny projektu i nie mogły stanowić przedmiotu uzupełnienia lub poprawienia wniosku). W myśl art. 68 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 tej ustawy. W ramach rozstrzygnięcia protestu ponownej ocenie (co jest istotne) podlegają negatywnie ocenione kryteria na pierwszym etapie, z których oceną nie zgadza się wnioskodawca. Argumentacja przedstawiona w rozstrzygnięciu protestu stanowi ponadto uzupełnienie argumentacji zawartej w pierwszej ocenie. Ma zatem (jak słusznie podniosła w odpowiedzi na skargę Agencja) miejsce ponowne sprawdzenie złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Jeżeli w wyniku rozpatrywania protestu stwierdzono, że dane kryterium pozostaje niespełnione, rozstrzygnięcie mogło polegać jedynie na nieuwzględnieniu protestu (nawet jeśli w rozstrzygnięciu protestu przedstawione zostały też inne przyczyny niż wskazane w pierwotnej ocenie). Rozwiązanie przeciwne (tj. uwzględnienie protestu) prowadziłoby do uzyskania dofinansowania przez projekt, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 864/24). Należy też pamiętać, że strona nie spełniła kryterium zerojedynkowego nr 20, które jest konieczne do przyznania dofinansowania. W przypadku zaś kryterium nr 23 jego spełnienie nie było konieczne do przyznania dofinansowania. W ocenie sądu uzasadnienie oceny dokonane przez KOP oraz ponowne uzasadnienie oceny na etapie rozpatrywania protestu było zatem zgodne z Regulaminem. Nie dokonano na żadnym etapie oceny nadinterpretacji wymogów kryteriów ani nie sformułowano zarzutów wykraczających poza zakres oceny w przedmiotowych kryteriach. Ocena projektu została także dokonana w sposób obiektywny, prawidłowy i opierała się na całości dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę. Proces zaś oceny został przeprowadzony zgodnie z zapisami ustawy wdrożeniowej a ocena została przeprowadzona zgodnie z procedurą wyboru wniosków o dofinansowanie. Reasumując, przypomnieć też wypada, że korzystanie z dotacji unijnych (środków publicznych) nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien, po pierwsze, dostosować się do zasad udzielania pomocy, a po drugie, bezwzględnie wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Ponadto, na stosowanie w procedurze konkursowej nie tylko przepisów prawa, ale i zasad wynikających z dokumentacji konkursowej każdy wnioskodawca wyraża zgodę składając stosowne oświadczenie. Oznacza to, że to po jego stronie leży obowiązek dochowania należytej staranności i dostosowania się do jawnych i identycznych dla wszystkich wnioskodawców dofinasowania wymogów. Z dokumentacją konkursową należy się wnikliwie zapoznać, a ewentualne wątpliwości wyjaśnić. W toku postępowania zawsze istniej też możliwość skonsultowania się i uzyskania wyjaśnień w celu należytego dostosowania się do obowiązków nałożonych na wnioskodawców w postępowaniach konkursowych. Jednakże tego rodzaju obowiązkom skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie podołała, co skutkowało uzasadnionym okolicznościami faktycznymi sprawy rozstrzygnięciem organu o nieuwzględnieniu jej protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarzuty jak i argumentacja podniesione w skardze (jak i replice do odpowiedzi na skargę) w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu. Stanowią natomiast niczym nie popartą polemikę, pozostającą bez istotnego znaczenia dla sprawy. Ponadto, podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna opinia czy argumentacja skarżącej. Podstawą zarzutów nie może być też okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z przyjętą oceną. Sąd, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zatem zawarta w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym jest spójna, wyczerpująca, odpowiada zasadom doświadczenia życiowego oraz pozostaje w związku z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami. Oceny dokonano nadto w sposób prawidłowy a tym samym przeprowadzono wybór projektów do dofinansowania zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniono wnioskodawcom (w tym stronie) równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe ich traktowanie. Trudno więc uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w zakresie wskazanym w skardze. Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.