I SA/Ol 135/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Janowska, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. G. na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za październik 2025 r. 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz A. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga A.G. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy czynności Wójta Gminy [...] (dalej: "organ", "organ dotujący") w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej za październik 2025 r. Z akt sprawy wynika, że strona jest organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole [...] (dalej: "przedszkole") i z tego tytułu otrzymała 3 listopada 2025 r. część dotacji w łącznej kwocie 64.493,78 zł. W skardze z 4 listopada 2025 r. (data nadania przesyłki pocztowej) wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie uprawnienia skarżącej do przyznania, ustalenia i wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości wraz z odsetkami oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 439.; dalej: "u.f.z.o.") poprzez błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez organ dotujący w październiku 2025 r. dotacji w prawidłowej wysokości, uwzględniającej rzeczywisty plan wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkoli gminnych, podczas gdy organ, przyznając dotację oraz ustalając jej wysokość dla przedszkoli niepublicznych, jest bezwzględnie zobowiązany przestrzegać zasad przewidzianych w ww. przepisach; 2. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez nieprzyczynienie się przez organ dotujący do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej dotacji za październik 2025 r., podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej. W uzasadnieniu tych zarzutów oceniono, że zgodnie z udzieloną informacją publiczną organ przyjął prawidłowe wartości do ustalenia podstawowej kwoty dotacji (dalej: "PKD") w zakresie planu rozdziałów 80104, 80146, 80148, 80195, jak również prawidłowo określił pomniejszenia ustalenia tej wartości o wpłaty rodziców oraz wysokość kwoty potrzeb oświatowych. Wskazano, że skarżąca nie kwestionuje także kwoty 146.234,45 zł z rozdziału 75023, którą również należy uwzględnić do ustalenia PKD jako wydatki dotyczące przedszkoli gminnych. Podano, że łączny plan wydatków wynosi 3.509.325,28 zł. Zastrzeżenia skarżącej budzi jednak przede wszystkim okoliczność, że zgodnie z udzieloną informacją publiczną organ do podstawy ustalenia dotacji nie przyjmuje żadnych wydatków ujętych w rozdziale 80101. Tymczasem tylko w tym rozdziale ujmowane są wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów Zespołów Szkolno-Przedszkolnych oraz nauczycieli specjalistów, zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela. Uznano przy tym, że plan wydatków na te wynagrodzenia należy przyjąć do wydatków przedszkoli proporcjonalnie według liczby uczniów tych Zespołów, przedstawiając na s. 7-8 skargi stosowne wyliczenia w tym zakresie. Podniesiono, że przyjmując do podstawy ustalenia PKD ww. wydatki, łączny plan wydatków na przedszkola gminne wynosi 3.895.090,37 zł. Podano, że plan wpłat rodziców wynosi 45.000 zł oraz 220.000 zł, zaś kwota potrzeb oświatowych na uczniów z orzeczeniami w przedszkolach gminnych 205.535,43 zł (łącznie jest to kwota 470.535,43 zł.). Tym samym podstawa ustalenia dotacji w opinii skarżącej powinna wynosić 3.424.554,94 zł (3.895.090,37 zł - 470.535,43 zł), co po uwzględnieniu statystycznej liczby uczniów (162) powoduje, że PKD wynosi 21.139,23 zł (3.424.554,94 / 162). W tych okolicznościach stwierdzono, że roczna dotacja dla przedszkola niepublicznego (75%) - po pierwszej aktualizacji - powinna w 2025 r. wynosić 15.854,42 zł. (średniomiesięczna stawka dotacji to 1.321,20 zł). Oceniono zatem, że organ, przyznając dotację za październik 2025 r. według stawki dotacji 1.059,54 zł naruszył przepisy u.f.z.o., gdyż wypłacił należną skarżącej dotację w wysokości niższej niż wynikająca z przepisów prawa. Dodano, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacja jest przekazywana w 12 częściach w określonych terminach, których niedotrzymanie z winy organu powoduje negatywne konsekwencje w postaci obowiązku naliczenia odsetek, o czym stanowi art. 48 ust. 1 u.f.z.o. Za zasadne uznano zastosowanie tego przepisu również do sytuacji, w której organ nie przekazuje pełnej kwoty dotacji lub przekazuje ją po terminie. Założono, że w takim przypadku odsetki należy naliczać od tej kwoty, która przez organ nie została przekazana, a wynika z przepisów obowiązującego prawa. Przyjęto przy tym, że pojęcie "wina organu" obejmuje swoim zakresem naruszenie przepisów normujących zasady obliczania dotacji, niezależnie od przyczyny tego naruszenia. Założono bowiem, że skoro organ administracji powinien podejmować swoje czynności w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, to wszelkie naruszenia przez organ przepisów prawa powszechnie obowiązującego mają charakter zawiniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu przekroczenia terminu do wniesienia skargi, względnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów na okoliczność zasad i sposobu wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkola, z następujących dokumentów: - zestawiania dotacji przekazanej skarżącej w październiku 2025 r. wraz z dowodami przelewu; - zestawienia dotacji przekazanej skarżącej z 2025 r. do dnia wniesienia skargi, - zestawienia liczby dzieci w przedszkolu do października 2025 r.; - miesięcznych informacji o liczbie dzieci w przedszkolu do października 2025 r.; - sposobu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji; - zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 1 marca 2019 r. nr [...] w sprawie określenia sposobu obliczenia kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli w celu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, których Gmina [...] nie jest organem prowadzącym; - metryczki subwencji oświatowej na 2025 r. dla Gminy [...]. - postanowień Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z 18 września 2025 r. sygn. akt: I SA/Ol 350/25 i I SA/Ol 356/25 oraz z 2 grudnia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 489/25 na okoliczność odrzucenia skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ zauważył, że skarżąca podważa wysokość dotacji oświatowej w części należnej za październik 2025 r., z uwagi na fakt, że jej zdaniem organ dotujący błędnie ustalił PKD przy aktualizacji dotacji dokonanej w marcu 2025 r. Przyjął zatem, że skarżąca usiłuje w istocie zaskarżyć czynność organu dotującego polegającą na aktualizacji PKD, która została dokonana w marcu 2025 r. Wyjaśnił, że [...] kwietnia 2025 r. na BIP Gminy została opublikowana informacja o aktualizacji PKD i jej aktualniej wysokości (po aktualizacji), zaś 10 i 15 kwietnia 2025 r. skarżąca otrzymała w dwóch transzach przelew dotacji oświatowej po aktualizacji (w jej aktualnej wysokości). W tych okolicznościach organ ocenił, że termin na wniesienie skargi na czynność aktualizacji PKD rozpoczął bieg dla skarżącej najpóźniej 15 kwietnia 2025 r. i upłynął bezskutecznie 30 maja 2025 r., a zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ podał, że skoro skarżąca nie wniosła skargi na czynność aktualizacji PKD, to czynność ta pozostaje w mocy i korzysta z domniemania legalności. Zauważył, że zasady udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli reguluje art. 17 u.f.z.o., z którego wynika, że na każdego ucznia przedszkole otrzymuje 75% PKD, odpowiadającej kwocie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia w skali roku budżetowego. Podkreślił, że PKD to kwota roczna, albowiem dotacje oświatowe mają charakter roczny, a to oznacza, że na cały rok przedszkolu przysługuje jedna dotacja, która wypłacana jest w 12 częściach (w każdym miesiącu). Wypłacane co miesiąc kwoty nie stanowią jednak odrębnych dotacji za każdy miesiąc, lecz są częścią jednej rocznej dotacji. Organ wskazał na błędne przekonanie skarżącej o tym, że w roku budżetowym otrzymuje 12 dotacji (po jednej w każdym miesiącu), co wpłynęło na wadliwy sposób rozumienia treści art. 34 ust. 1 u.f.z.o. i w konsekwencji wywołało wadliwe przekonanie o tym, że w październiku skarżąca powinna otrzymać dotację w wysokości nie niższej niż 1.321,20 zł. Ponadto organ wyjaśnił, że w art. 43 i art. 47 u.f.z.o. przewidziano możliwość maksymalnie dwukrotnego zaktualizowania PKD w trakcie roku budżetowego (i w konsekwencji zmiany wysokości dotacji na dany rok budżetowy, co z kolei skutkuje przeliczeniem wysokości dotacji rocznej na jednego ucznia według zaktualizowanych danych. Pierwsza aktualizacja ma miejsce w marcu, zaś druga w październiku 2025 r. Podał, że w przypadku Gminy [...] pierwotna (ustalona na początku roku budżetowego) kwota dotacji dla przedszkoli niepublicznych (tj. 75% PKD) wynosiła 11.612,76 zł rocznie, co daje miesięcznie część dotacji na poziomie 992,73 zł. Wskutek pierwszej aktualizacji w marcu 2025 r. roczna kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym uległa zmianie (zwiększeniu) i wyniosła 12.714,45 zł rocznie, co daje miesięczną część dotacji na poziomie 1.059,54 zł. Zrelacjonował, że po pierwszej aktualizacji PKD zastosowano zasady działania mechanizmu korygującego opisane w art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Przyjął, że po pierwszej aktualizacji kwota PKD na jednego ucznia wyniosła 12.714,45 zł (tj. 1.059,54 zł x 12 m-cy). Skoro zaś kwota wypłacona skarżącej od stycznia do marca 2025 r. wyniosła 992,73 zł na jednego ucznia, to w kwietniu 2025 r. skarżąca otrzymała zwiększoną, wyrównującą dotację w wysokości 8.618,49 zł. Końcowo organ dodał, że do aktualizacji PKD przyjęto prawidłowy katalog wydatków bieżących, zaś wydatki z paragrafów 80101, na którego niewliczenie do PKD powołuje się skarżąca, to wydatki "z paragrafu szkoła podstawowa", które nie podlegają wliczeniu do PKD dla przedszkoli. Postanowieniem z 29 grudnia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 526/25 tut. Sąd odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Sąd uznał bowiem, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, który rozpoczął swój bieg 15 kwietnia 2025 r. tj. w dacie otrzymania przez skarżącą kwoty dotacji oświatowej po aktualizacji. Wskutek zażalenia skarżącej postanowienie to zostało jednak uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 19 lutego 2026 r. sygn. akt I GZ 56/26. NSA ocenił bowiem, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, w tym przede wszystkim te dotyczące obliczenia kwoty dotacji i zlecenia jej przelewu. Uznał przy tym, że przysługujące beneficjentowi dotacji prawo do zaskarżenia czynności wypłaty poszczególnych części dotacji nie może doznawać uszczerbku tylko dlatego, że organ dokonał aktu staranności w postaci opublikowania w BIP informacji o wysokości dotacji (jej aktualizacji w marcu 2025 r.). Zdaniem NSA brak skierowania skargi przeciwko wypłacie zaktualizowanej kwoty dotacji już w kwietniu nie stanowi przeszkody w realizacji prawa do sądu w odniesieniu do kolejnych wypłat pozostałych części dotacji, gdyż ustawa takiej przeszkody w zaskarżeniu czynności dotacji nie ustanawia. Konsekwencją wypłaty dotacji w częściach oraz możliwości aktualizacji wysokości dotacji jest to, że każda spośród wypłaconych kwot może stanowić przedmiot oceny sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Taka jest konstrukcja rozwiązania prawnego przyjętego w art. 47 u.f.z.o. NSA stwierdził zatem, że skarżąca miała prawo do zaskarżenia czynności organu, jaką było przekazanie dotacji na rachunek bankowy w danym miesiącu kalendarzowym. Ocenił, że tutejszy Sąd błędnie założył, że bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczął się już 15 kwietnia 2025 r i pominął prawo skarżącej do kwestionowania przed sądem każdej czynności wypłaty dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), w którym przyjęto, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W aktach sprawy znajduje się przelew z 3 listopada 2025 r. na kwotę 64.493,78 zł opisany jako "podstawowa kwota dotacji 58 274,70 zł i dot. Kształcenie specj. 6 219,08 zł za m-c X/2025". W aktach sprawy nie ma innych dowodów na wypłacenie skarżącej środków za październik 2025 r. Zatem Sąd przyjął, że we wskazanej dacie 3 listopada 2025 r. skarżąca powzięła wiedzę o wysokości części dotacji dot. października 2025 r., co otworzyło jej drogę do złożenia skargi. Dlatego skargę wniesioną 4 listopada 2025 r. (data stempla pocztowego) uznał Sąd za złożoną z zachowaniem terminu ustawowego. Jako podstawę bezskuteczności zaskarżonej czynności przekazania części dotacji za październik 2025 r. wskazuje skarżąca niedokonanie powiększenia PKD o wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów Zespołów Szkolno-Przedszkolnych oraz nauczycieli specjalistów zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela, które ujęte są w rozdziale 80101. Z kolei organ dotujący podnosi w odpowiedzi na skargę, że do aktualizacji marcowej PKD przyjęto prawidłowy katalog wydatków bieżących, zaś sporne w sprawie wydatki z paragrafów 80101 - "szkoła podstawowa" jako wydatki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły podstawowej, a nie przedszkola nie podlegają wliczeniu do PKD dla przedszkoli. Podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonych przez skarżącą niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy. Z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika natomiast, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy przez rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich przewidzianych na rok budżetowy kwot potrzeb oświatowych dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Pojęcie wydatków bieżących definiuje art. 9 u.f.z.o., wskazujący na wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: "u.f.p.") na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 u.f.p. lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Z kolei w art. 124 ust. 3 u.f.p. wymieniono wydatki jednostek budżetowych zaliczane do wydatków bieżących, tj.: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, 2) zakupy towarów i usług, 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań, 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika z art. 44 u.f.z.o., w myśl którego aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1 dokonuje się: (1) w miesiącu pierwszej aktualizacji, (2) w październiku roku budżetowego, (3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach (ust. 1 art. 44 u.f.z.o.). W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 uwzględnia się m.in.: plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego - według stanu na dzień 30 września roku budżetowego oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (ust. 3 art. 44 u.f.z.o.). Granice orzekania sądu określa art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym na podstawie § 2 tego artykułu zabronione jest wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie złożono skargę na czynność organu, żądając stwierdzenia jej bezskuteczności oraz uznania prawa skarżącej do ustalenia wysokości i wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości, co sprowadzało się do żądania przyjęcia do podstawy ustalenia dotacji wydatków ujętych w rozdziale 80101 na wynagrodzenia trzech dyrektorów ZSP oraz nauczycieli specjalistów zatrudnionych na podstawie art. 42d Karty Nauczyciela. W innych aspektach skarżąca nie podważała ustaleń i wyliczeń organu dotującego. Odpowiadając na skargę organ skupił się głównie na wykazaniu przekroczenia terminu do jej wniesienia, zaś w kwestii wyliczenia dotacji oświatowej uznał, że było ono prawidłowe, podkreślając, że do aktualizacji PKD przyjęto prawidłowy katalog wydatków bieżących, zaś wydatki z paragrafów 80101, na którego niewliczenie do PKD powołuje się skarżąca, to wydatki "z paragrafu szkoła podstawowa", które nie podlegają wliczeniu do PKD dla przedszkoli. Odnosząc się do tego stanowiska Sąd miał na względzie wyroki w sprawach o sygn. I SA/Ol 10/26 i I SA/Ol 34/26 z 11 marca 2026 r. (nieprawomocne) oraz prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 125/23. W rozpoznawanej obecnie sprawie, podobnie jak w sprawach zakończonych powyższymi wyrokami, przedmiotem sporu jest część dotacji za wskazany w skardze miesiąc, zaniżona wobec nieprawidłowego, według skarżącej, sposobu ustalenia PKD, w związku z pominięciem przez organ wydatków w zakresie paragrafu 80101 ponoszonych w funkcjonujących w gminie zespołach szkolno-przedszkolnych. Spór ten jest więc konsekwencją pomijanego obecnie przez organ faktu, że szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie. Wymagane więc było możliwie precyzyjne rozdzielenie związanych z tym wydatków pomiędzy obie placówki. W tym zakresie ustawa u.f.z.o. nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany ad hoc, dla konkretnego przypadku, w sposób weryfikowalny i mierzalny, tak, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału. Należy mieć przy tym na względzie, że poza granicami rozpoznawanej sprawy pozostaje ocena, czy budżet gminy obejmuje wszystkie wydatki niezbędne do realizacji zadań oświatowych przez gminę w zakresie prowadzenia przedszkola samorządowego i w prawidłowych kwotach. W sprawie dotyczącej ustalenia PKD dla przedszkoli sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też prawidłowo (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., I GSK 701/21, wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2024 r., III SA/Gl 121/24). Sąd nie jest uprawniony do analizowania organizacji utworzonego przedszkola i wyodrębniania z jego struktury "części niebędących przedszkolem" i dalej kontroli prawidłowości kalkulacji kosztów działania takiej części. Takie działania wykraczają poza wzorzec prawny dotyczący ustalenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych. W wyroku 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20 NSA wskazał, że podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, a dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Konsekwencją tej oceny jest to, że jeżeli określone wydatki nie zostały zaplanowane w budżecie na funkcjonowanie i utrzymanie analizowanej jednostki budżetowej, to takie wydatki nie mogą podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu PKD. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 434/24 zaakceptowany przez NSA w wyroku z 25 lipca 2025 r., I GSK 455/25). W wyroku z 20 maja 2021 r. I GSK 688/18 NSA wyjaśnił, że określając podstawę obliczenia dotacji ustawodawca wskazał na te wydatki, które zostały ustalone i wyodrębnione w budżecie ze względu na konkretny cel. NSA podkreślił, że w przepisach odwołano się do wydatków zaplanowanych, związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Pogląd ten oparty był na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) i pozostaje aktualny, gdyż obecnie obowiązujące przepisy u.f.z.o. w podobny sposób określają zasady ustalania PKD dla przedszkoli. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, przy ustaleniu PKD dla przedszkoli, a w konsekwencji także przy weryfikacji należnej części dotacji za październik 2025 r., należało uwzględnić nie tylko wydatki wskazane w budżecie wprost jako wydatki przedszkola. Wydatki bieżące na przedszkole mogą wynikać z różnych rozdziałów klasyfikacji budżetowej. Istotne jest, czy dany wydatek zaplanowano w budżecie, bez względu na to, w jakim rozdziale został zamieszczony. Jeżeli został ujęty w budżecie, wówczas można uznać go za wydatek bieżący na prowadzenie przedszkola. Ma to znaczenie w szczególności w przypadku kosztów wspólnych, które mogą zostać ujęte w różnych rozdziałach budżetu. W takim przypadku ważne jest ustalenie, czy wydatki wspólne można podzielić logicznie i uznać daną ich część za wydatki ponoszone wyłącznie na przedszkola publiczne. Jeżeli przedszkole samorządowe, dla którego ustala się wydatki bieżące ma zapewnioną własną siedzibę, własną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną, to ustalenie wydatków dla takiego przedszkola nie nasuwa wątpliwości, gdyż wszystkie wydatki dotyczą jednego podmiotu. Trudność powstaje, gdy przedszkole zajmuje pomieszczenia wydzielone na ten cel w budynku szkoły, a nadto obie placówki korzystają ze wspólnych pomieszczeń, stołówki, mają tego samego dyrektora, sekretariat, konserwatora. W takiej sytuacji organ wykonawczy gminy musi wyważyć koszty wspólne i wybrać metodologię wyodrębnienia w tych kosztach kwoty wydatków bieżących, którą można będzie racjonalnie przypisać wyłącznie na prowadzenie przedszkola (zob. przywołany już wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 434/24). Z wyżej podanych względów nie podzielił Sąd stanowiska organu dotującego, który stwierdził, że sporne wydatki na wynagrodzenia trzech dyrektorów ZSP oraz nauczycieli specjalistów zatrudnionych na podstawie art. 42d ustawy Karta Nauczyciela to jedynie wydatki dotyczące szkoły podstawowej i jej funkcjonowania, a nie wydatki przedszkola, niepodlegające wliczeniu do PKD dla przedszkoli. Skarżąca bez trudu dokonała stosownych wyliczeń, stosując metodologię rozdziału kosztów, polegającą na podzieleniu wynagrodzenia dyrektorów i nauczycieli specjalnych ZSP przez statystyczną liczbę uczniów. Jednak organ co do zasady zanegował taką możliwość. NSA w przywołanym już wyroku z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20 zauważył, że przepisy nie wskazują sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących, w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli. NSA sformułował tezę, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium i nie ustanawiają obowiązku organu określenia tej metodologii, to organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). NSA zaznaczył, że obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 3 u.f.z.o., bowiem stanowisko organu dotującego, odrzucające, co do zasady, możliwość przyjęcia do aktualizacji PKD, a w konsekwencji do ustalenia części dotacji za październik 2025 r. - wydatków w zakresie paragrafu 80101 ponoszonych w funkcjonujących w gminie zespołach szkolno-przedszkolnych - narusza powyższe przepisy, wobec czego nie zyskało akceptacji Sądu. Niezasadny okazał się zaś naruszenia art. 8 Kpa. Przepis art. 47 u.f.z.o. uznaje czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o. za czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2025 r., I GZ 457/25, wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2022 r., III SA/Po 1620/21, wyrok WSA w Gdańsku z 3 stycznia 2023 r., I SA/Gd 1052/22). Zatem sprawa spełnia przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.). Jednak do ww. czynności nie stosuje się przepisów Kpa, co potwierdza orzecznictwo sądowe, przykładowo, w wyroku WSA we Wrocławiu z 6 września 2023 r., III SA/Wr 846/22, wyroku WSA w Kielcach z 20 listopada 2025 r., SA/Ke 404/25). Zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnić wniosek dowodowy organu, zawarty w odpowiedzi na skargę. Wymienione w nim dokumenty służyły bowiem wyliczeniu wysokości dotacji dla przedszkola, co miało związek z rozpoznawaną sprawą. Niemniej jednak dowody te, niezwiązane z istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, nie wpłynęły na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Po uprawomocnieniu się wyroku organ dotujący ponownie wyliczy należną skarżącej część dotacji za październik 2025 r., z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na czynność, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa) stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Uznając zatem skargę za zasadną Sąd na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a., oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.). Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.