I GSK 80/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 95/22 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 listopada 2021 r. nr SKO.E/4106/34/2021 w przedmiocie określenia kwoty części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Bochnia z 14 września 2021 r. nr MZE:3521-8/21; 3. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz I. G.11 800 (jedenaście tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 95/22 oddalił skargę I.G (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 4 listopada 2021 r. nr SKO.E/4106/34/2021 w przedmiocie zwrotu części dotacji Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta B.decyzją z 1 kwietnia 2021 r. orzekł względem I.G. - dalej: skarżącej lub strony - o zwrocie części dotacji pochodzącej z budżetu Miasta B. za rok 2019 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w kwocie 60.888,45 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie prowadził w oparciu o ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia 22 września 2020r. Z dokonanych ustaleń wynika, iż Niepubliczne Przedszkole w B. przy ul. B.19 było prowadzone od dnia 1 grudnia 2017r. do dnia 31 lipca 2019r. przez M.B. i U. S. pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "B. K.", natomiast od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. przez M. B.pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "S.A.", a od dnia 1 kwietnia 2020 r. przez I. G.pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "B." w B.. Decyzja została skierowana do I.G. jako prowadzącej przedszkole w dacie wydawania decyzji. Przyczyną wszczęcia postępowania były wyniki kontroli okresowej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miasta B. w Niepublicznym Przedszkolu w B. przy ul. B. 19 w okresie od 12 marca 2020 r. do 10 września 2020 r. W 2019 r. Niepubliczne Przedszkole otrzymało w ramach dotacji z budżetu Miasta B.środki finansowe w kwocie 113.581,71 zł. W toku czynności kontrolnych pojawiły się wątpliwości, co do prawidłowego wydatkowania tych środków związane z brakiem udokumentowania faktu poniesienia przedstawionych do rozliczenia wydatków. Przedstawione w trakcie kontroli dowody (w postaci wyciągów bankowych) na okoliczność poniesienia wydatków rozliczonych z dotacji otrzymanej przez przedszkole w roku 2019 nie potwierdziły poniesienia wydatków na wynagrodzenie Zastępcy Dyrektora przedszkola za miesiące luty-maj 2019 r., na wynagrodzenie Dyrektora przedszkola za miesiące sierpień-grudzień 2019 r., na czynsz najmu lokalu za miesiące maj i październik 2019r. oraz na zajęcia z języka angielskiego w miesiącu maju 2019 r. - na ogólną kwotę 60.888,45 zł. Nie przedłożono innych wiarygodnych dowodów poniesienia wyżej wymienionych wydatków. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z 28 maja 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było skonstruowane w sposób uniemożliwiający organowi odwoławczemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W samej treści decyzji administracyjnej organ określił jedynie kwotę dotacji przypisaną do zwrotu wskazując w ogólnikowy sposób, że organ prowadzący nie przedstawił potwierdzenia poniesienia wydatków na określone cele. Takie uzasadnienie organ odwoławczy ocenił jako daleko niewystarczające. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z 14 września 2021 r. orzekł o określeniu skarżącej należnej do zwrotu części dotacji pochodzącej z budżetu Miasta B. za rok 2019 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w kwocie 60.888,45 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż adresatem zaskarżonej decyzji winien być podmiot aktualnie prowadzący placówkę oświatową, tj. skarżąca. Osoba fizyczna będąca organem prowadzącym placówkę oświatową zobowiązana jest do właściwego udokumentowania faktu wydatkowania przyznanej dotacji oświatowej, a podstawową formą wykazania prawidłowości wydatkowania środków publicznych są dokumenty ten fakt potwierdzające. Zdaniem organu II instancji wobec braku przedstawienia przez organ prowadzący przedszkole żądanych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków zakwestionowanych w czasie kontroli, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego szczegółowej analizie poddano jedyne dokumenty stanowiące materiał dowodowy w sprawie, a mianowicie protokół z kontroli z dnia 22 września 2020 r. oraz wystąpienie pokontrolne z dnia 15 października 2020 r., a także wyciągi bankowe dokumentujące historię rachunku bankowego przedszkola z okresu styczeń - maj 2019 r. oraz sierpień - grudzień 2019 r. Wyniki tej analizy potwierdziły nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych otrzymanych w formie dotacji polegające na braku udokumentowania faktu poniesienia przedstawionych do rozliczenia wydatków. Za nieudokumentowane, a co za tym idzie wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, uznano następujące wydatki wykazane w rozliczeniu dotacji: rachunek nr 39/05/19 z dnia 2 maja 2019r. czynsz za lokal za miesiąc maj 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 7.500,00 zł; faktura nr FV 99/2019 z dnia 30 maja 2019 r. za zajęcia z języka angielskiego - kwota rozliczona z dotacji 800,00 zł; wynagrodzenie Zastępcy Dyrektora Przedszkola za miesiąc luty 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 2.946,00 zł; wynagrodzenie Zastępcy Dyrektora Przedszkola za miesiąc marzec 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 4.500,00 zł; wynagrodzenie Zastępcy Dyrektora Przedszkola za miesiąc kwiecień 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 4.500,00 zł; wynagrodzenie Zastępcy Dyrektora Przedszkola za miesiąc maj 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 2.474,45 zł; rachunek nr 36/10/19 z dnia 4 października 2019 r. czynsz za lokal za miesiąc październik 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 7.500,00 zł; wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola za miesiąc sierpień 2019r - kwota rozliczona z dotacji 6.131,00 zł; wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola za miesiąc wrzesień 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 3.404,00 zł; wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola za miesiąc październik 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 4.333,00 zł; wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola za miesiąc listopad 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 8.400,00 zł; wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola za miesiąc grudzień 2019 r. - kwota rozliczona z dotacji 8.400,00 zł. Poddając analizie obowiązującą umowę najmu z dnia 28 sierpnia 2017r. zawartą pomiędzy T. S., a M. B.oraz U. S. ustalono, że przedmiotem wynajmu jest lokal o powierzchni o 285 m2, zajmujący pierwsze piętro budynku przy ul. B. 19 w B., w którym ma być prowadzona działalność przedszkola bądź żłobka. Z zapisów umowy wynikało, że najemca tytułem wynajmowanego lokalu zobowiązuje się uiszczać miesięczny czynsz najmu w wysokości 7500,00 zł. W okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., w związku ze zmianą organu prowadzącego, obowiązywała umowa najmu z dnia 1 lipca 2019 r. zawarta pomiędzy T. S., a M. B.. Z zapisów umowy wynikało, że najemca tytułem wynajmowanego lokalu zobowiązuje się uiszczać miesięczny czynsz najmu w wysokości 7.780,00 zł. Wydatki na wynajem lokalu wynikały zatem z zawartych umów najmu lokalu i dotyczyły pomieszczeń zajmowanych na działalność statutową przedszkola. Jednakże z powodu braku potwierdzenia w historii rachunku bankowego faktu dokonania wydatków z tytułu czynszu za miesiąc maj i październik 2019 r. zakwestionować należało rozliczone w dotacji wydatki za najem lokalu w tych dwóch miesiącach w łącznej wysokości 15.000,00 zł. Przeanalizowano także wydatki na zajęcia z języka angielskiego ujęte z ramach rozliczenia dotacji. Faktury za zajęcia języka angielskiego wystawione były na nabywcę: B. K. s.c. M. B., U.S. 00-100 B. ul. B.19, NIP Nabywcy 111-111-11-11. Brak potwierdzenia w historii rachunku bankowego zapłaty faktury nr FV 99/2019 na kwotę 800,00 zł, spowodował, iż kwota ta została zakwestionowana jako wydatek poniesiony z dotacji. Orzekając ponownie, na skutek odwołania skarżącej, SKO w T. decyzją z dnia 4 listopada 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że na podstawie oświadczenia o przeniesieniu praw i obowiązków w zakresie prowadzenia szkoły lub placówki z dnia 11 marca 2020 r. M. B. jako osoba prowadząca szkołę/placówkę o nazwie Niepubliczne Przedszkole S. A. przy ul. B. 19 w B. oświadczyła, że przenosi wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia szkoły lub placówki niepublicznej na rzecz osoby fizycznej I. G., która oświadczyła, że przyjmuje przeniesienie opisane powyżej. Na podstawie tego oświadczenia zostały dokonane zmiany w Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez/Burmistrza Miasta B. pod numerem 13. Zmiana w ewidencji udokumentowana została zaświadczeniem z dnia 1 kwietnia 2020r. Adresatem decyzji z dnia 14 września 2021 r. o określeniu należnej do zwrotu części dotacji jest zatem skarżąca, będąca aktualnie organem prowadzącym placówkę oświatową pod nazwą Niepubliczne przedszkole "B." w B.. Organ II instancji podniósł, że na podstawie wyciągów z rachunku bankowego wydatki pokryte z otrzymanej dotacji na wynagrodzenie Zastępcy Dyrektora Przedszkola za okres od lutego do maja 2019 r. w łącznej kwocie 14.420,45 zł, na wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola w okresie od sierpnia do grudnia 2019 r. w kwocie 30.668,00 zł, za czynsz za miesiąc maj i miesiąc październik 2019 r. w kwocie 15.000,00 zł oraz za zajęcia z języka angielskiego w kwocie 800,00 zł nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Łączna kwota wydatków pokrytych z przyznanej na rok 2019 dotacji oświatowej, które nie zostały w żaden sposób udokumentowane, wyniosła 60.888,45 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania strona miała możliwość przedłożenia stosownej dokumentacji, jednak tego nie uczyniła. Dokumenty źródłowe potwierdzające wydatkowanie dotacji nie mogą zostać zastąpione zeznaniami osób, które w chwili obecnej nie mają z placówką oświatową nic wspólnego. Ponadto pismo organu I instancji, kierowane do M. B., będącej uprzednio organem prowadzącym Przedszkole, nie zmienia faktu, iż adresatem zaskarżonej decyzji jest I. G. będąca obecnie organem prowadzącym placówkę oświatową, i to właśnie na niej spoczywa obowiązek wykazania prawidłowości wydatkowania dotacji w oparciu o stosowną dokumentację źródłową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę skarżącej na powyższą decyzję podkreślił, że jej uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dokonał bowiem analizy dokumentów z przeprowadzonej kontroli (w tym protokołów kontroli) a w szczególności oświadczenia zawartego pomiędzy skarżącą a M. B.z dnia 11 marca 2020 r. Z treści tego oświadczenia wynikało w sposób jednoznaczny, iż M.B. przenosi na I. G. wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia szkoły lub placówki niepublicznej a skarżąca oświadczyła, że je przyjmuje. Sąd I instancji wskazał, że organ przedstawił i omówił sporządzone wyliczenia wskazujące na wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Wyliczenia te są przejrzyste i nie budzą wątpliwości w kontekście zebranego materiału dowodowego w tym ustaleń pokontrolnych. Ocena dowodów różni się od wniosków jakie wyprowadza z nich skarżąca. Jednakże, organ należycie uzasadnił swoje stanowisko przedstawiając stosowne argumenty na poparcie takiej a nie innej oceny dowodów. To, że argumentacja organu nie przekonała skarżącej jest wynikiem jej subiektywnego zapatrywania się na realia sprawy, a nie obiektywnych wad decyzji. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej. Wskazał, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny, ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie - art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity dz. U. z 202024 r. poz. 935 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.). Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Skład orzekający takich wątpliwości w niniejszej sprawie nie miał. Co ważne, pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma procesowego tj. skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą od wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt: I SA/Kr 94/22. Wniosek ten nie mógł być uwzględniony, bowiem Sąd administracyjny nie może oceniać zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej od wyroku zapadłego w innej podobnej sprawie skarżącej. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej będzie przedmiotem analizy przed Sądem administracyjnym II instancji. Podnieść należy także, że orzeczenie zapadłe w sprawie I SA/Kr 94/22 nie uległo zmianie w trybie przewidzianym przez art. 179a P.p.s.a. Sąd I instancji podniósł, że zmiana organu prowadzącego jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym była inna osoba. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotację (na ucznia) otrzymuje przedszkole. To podmiot prowadzący szkołę (przedszkole) może być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły (przedszkola), to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji. W sprawie w dacie wydania zaskarżanej decyzji, jak i decyzji organu I instancji skarżąca figurowała w ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jako podmiot prowadzący dotowane przedszkole. Sąd podał, że publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły (bądź przedszkola), determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę (przedszkole). O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji. Ewentualne umowy cywilnoprawne pomiędzy poprzednim, a nowym organem prowadzącym mogą mieć znaczenie tylko pomiędzy ich stronami. Umowy tego rodzaju w tym postanowienie, że poprzedni organ prowadzący pozostaje odpowiedzialna za zobowiązania publicznoprawne dotyczące okresu sprzed jej zawarcia, nie mogą modyfikować publicznoprawnych regulacji ustawowych. Poza wyraźnie przewidzianymi prawem wyjątkami umowa zobowiązaniowa nie może stanowić podstawy do kreowania względem podmiotu trzeciego jakichkolwiek obowiązków lub praw wynikających z jej treści. Zatem klauzula dotycząca rozgraniczenia odpowiedzialności cedenta i cesjonariusza z tytułu związanych z pełnieniem funkcji organu prowadzącego szkołę należności publicznoprawnych i cywilnoprawnych stanowić może wyłącznie podstawę do wzajemnych roszczeń stron umowy, ale nie wiąże organów administracji. Ponadto dokonana zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącego Przedszkola lub do powstania nowego podmiotu. Nastąpiła kontynuacja działalności podmiotu. W ocenie WSA przeniesienie praw i obowiązków nastąpiło w dniu 11 marca 2020 r., gdy M.B. prowadząca Niepubliczne Przedszkole S. A. przy ul. B. 19 w B. oświadczyła, że przenosi wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia placówki na rzecz I.G. Na podstawie tego oświadczenia dokonano zmian w Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Miasta B. pod nr 13, zmiana została udokumentowana zaświadczeniem z dnia 1 kwietnia 2020r. Czynność przeniesienia praw i obowiązków z dnia 11 marca 2020r. nie była kwestionowana przez skarżącą jak również wydawane w oparciu o wpis zaświadczenia również nie były kwestionowane przez skarżącą. W konsekwencji organy w sposób właściwy uznały, że skarżąca jest stroną postępowania w myśl art. 28 K.p.a. Za stronę nie można zaś było uznać M. B. względnie M. B. i U. S. bowiem porozumienie z dnia 11 marca 2020 r. nie mogło przenieść odpowiedzialności z tytułu należności publicznoprawnych - zwrotu dotacji oraz wynikające z tego zobowiązania publicznoprawne. Ustawodawca określił szczegółowo zadania i obowiązki organu prowadzącego i wskazał go - jako stronę relacji stosunków publiczno-prywatnych. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania zawisłej sprawy. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o orzeczenie reformatoryjne w sprawie i "wyrzeczenie" w jego ramach, uchylenia decyzji organu obu instancji w całości. W każdym z przypadków skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia oddalenia skargi w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., jak również nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w pkt 2 i 3 pisma skarżącej w postępowaniu sądowo-administracyjnym w postaci odpowiednio decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 07.04.2022 r., w sprawie o sygn. akt SKO.E/4106/42/2021 oraz protokołu przesłuchania przez Burmistrza B. świadka I. G. z dnia 1 czerwca 2022 r., 2. przepisu postępowania tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych w piśmie skarżącej w postępowaniu sądowo-administracyjnym w postaci wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w pkt 2 i 3 pisma skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w postaci odpowiednio decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 07.04.2022 r., w sprawie o sygn. akt SKO.E/4106/42/2021 oraz protokołu przesłuchania przez Burmistrza B. świadka I.G. z dnia 1 czerwca 2022 r., 3. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisem art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r., Prawo oświatowe oraz § 7 uchwały Nr XL/380/17 Rady Miasta B. z dnia 28.12.2017 r., w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie że, stroną zobowiązaną do zwrotu części dotacji za 2019 r., a co za tym idzie stroną postępowania administracyjnego jak również zaskarżonej decyzji jest w sprawie I.G. a nie M. B. i U.S. w okresie od dnia 01.01.2019 r., do dnia 31.07.2019 r., jak również M. B. w okresie od dnia 01.08.2019 r., do dnia 31.12.201-9 r., jako osoby prowadzące w okresach tych tj. od dnia 01.01.2019 r., do dnia 31.12.2019 i., Niepubliczne Przedszkole położone w B. przy ul. B. 19 4. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ramach oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego że organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obwiązującym porządkiem prawnym w przedmiocie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego co pozwoliło na rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i prawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Pełnomocnik skarżącej pismem procesowym z 5 grudnia 2025 r. uzupełnił motywy wniesionej skargi kasacyjnej. Organ nie udzielił odpowiedz na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy powyższym, w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy, jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/12). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Uwzględniając powyższe okoliczności, mając na uwadze niedoskonałości skargi kasacyjnej (między innymi pominięcie przy powoływaniu aktów normatywnych dat lub miejsc ich publikacji, powołanie jedynie skrótów aktów prawnych, bez powołania pełnego ich brzmienia albo zdawkowe przedstawienie motywów zarzutów skargi kasacyjnej i związanego z tym prawidłowego ich rozumienia - w ocenie autora skargi kasacyjnej - zwłaszcza w zakresie zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej) wyjaśnienia wymaga, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy dwóch kwestii. Zasadnicza, pierwsza z nich, dotyczy tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej w roku, na który została ona udzielona powinien być podmiot prowadzący aktualnie placówkę oświatową na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji, czy też podmiot prowadzący placówkę oświatową w dacie przyznania i przekazania dotacji a także w okresie jej wykorzystania. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji. Druga kwestia dotyczy prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego i może ona być w rozpoznawanej sprawie kwestią podlegającą ocenie dopiero w dalszej kolejności, ponieważ jeżeli sama decyzja rozstrzygająca o zwrocie zostałaby skierowana do podmiotu, który nie był jej stroną – dalsza ocena prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego pozostawałaby w tym przypadku irrelewantna. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, wskazania wymaga, że art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) normuje warunki przyznania niepublicznym przedszkolom dotacji na uczniów, określając sposób obliczania wysokości dotacji. Zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Natomiast art. 251 ustawy z 29 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 poz.305 ze zm., dalej określanej skrótem u.f.p.) określa zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji ich niewykorzystania w określonym terminie. Zasadą jest, że dotacje, o których wyżej mowa powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego, bowiem w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. Terminy zwrotu dotacji zostały określone w art. 251 ust. 1-3 u.f.p. W związku z przedstawioną regulacją istotne jest to czy dotacja została wykorzystana w określonym normatywnie terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Krakowie prawidłowo wskazał, że podstawę prawną zwrotu dotacji w tej części, stanowił powołany wyżej artykuł. Zgodnie bowiem z art. 251 ust. 1 i 3 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1). W przypadku, gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). Przy czym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna, obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana decyzja nakazująca zwrot, czy też nie. Ten obowiązek powstaje w czasie (w chwili) dopuszczenia się nieprawidłowości w postaci pobrania (wypłacenia) środków. Decyzja zwrotowa potwierdza jedynie istnienie obowiązku powstałego z mocy prawa. W myśl art. 168 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082; dalej: Prawo oświatowe) w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1 (oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby), składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9 – 12 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 – 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 10 ust. 1 pkt 4 Prawo oświatowe). Uwzględniając powyższe przepisy prawa, stwierdzić należy, że zmiana organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie ma znaczenia dla zdarzenia, które już nastąpiło – z mocy prawa powstał bowiem obowiązek zwrotu. Jak już wskazano wcześniej, zobowiązanym jest ten organ prowadzący szkołę, który sprawował funkcję w okresie, kiedy powstał obowiązek zwrotu, w tym wypadku z chwilą nierozliczenia udzielonej dotacji za okres od 12 marca 2020r. do 10 września 2020r. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2026 r., sygn. akt I GSK 646/23, w szczególności odnoszące się do zastosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej: o.p.) na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p. do postępowania prowadzonego w przedmiocie określenia zwrotu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Znamienne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że w toku postępowania administracyjnego M. B. została poinformowana o jej obowiązku jako organu prowadzącego przedszkole do rozliczenia otrzymanych dotacji za okres prowadzenia jednostki w danym roku kalendarzowym. Przeprowadzone postępowanie dowodowe i jego wynik spowodował, że stanowisko organu zmieniło się, zaczął on wskazywać skarżącą jako podmiot odpowiedzialny do zwrotu dotacji. Jest to o tyle niezrozumiałe, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ posiadał informację o tym kto w kwestionowanym okresie prowadził przedszkole i w związku z tym odpowiadał za rozliczanie środków finansowych przekazywanych, tak jak w kontrolowanym zakresie, w formie dotacji. Tym bardziej, że tryb rozliczania dotacji – choćby w zakresie wskazanym w § 7 ust. 4 uchwały Rady Miasta B. Nr XL/380/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 10 stycznia 2018 r. poz. 330) – wymaga od organu dotychczas prowadzącego jednostkę, złożenia rozliczenia otrzymanych dotacji za okres prowadzenia jednostki w danym roku kalendarzowym. Jeżeli owa kwestia stanowić miałaby jedynie w zakresie odpowiedzialności umownej pomiędzy stronami, tj. organem prowadzącym i organem to prowadzenie przejmującym, należałoby zadać pytanie, dlaczego taka regulacja została umieszczona w akcie normatywnym jako odnosząca się do obowiązków strony otrzymującej dotację, tym bardziej w kontekście terminu wskazanego przez ustawodawcę w art. 251 ust. 3 u.f.p. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, obowiązek zwrotu powstał, pomimo ogólnej zasady rozliczania dotacji w sposób roczny, wskutek nierozliczenia za poszczególne miesiące, w których organem prowadzącym przedszkole była M.B. i to właśnie ona powinna być zobowiązana do zwrotu dotacji za ten okres. W tym kontekście należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06). Ze względu na istotę nieważności decyzji z przyczyny, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, należy stwierdzić, że zachodzi ona wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06 oraz z 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 675/09). Jeśli sąd administracyjny uwzględniając skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a., to stwierdza jej nieważność od chwili wydania. Stwierdzenie to jest równoznaczne z ustaleniem, że toczące się postępowanie administracyjne nie zawierało koniecznego elementu podmiotowego sprawy administracyjnej, toczyło się bez udziału strony. Tego braku sprawy administracyjnej nie konwaliduje skuteczne wniesienie skargi na decyzję ostateczną przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1) P.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. nie konwaliduje braku podmiotowego sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 95/22; stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. z 14 września 2021 r. nr MZE:3521-8/21 i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie osoby nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji, ma zastosowanie art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Umorzenie dotyczy sprawy wszczętej zawiadomieniem organu, w którym Burmistrza Miasta B. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta B. Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a., art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.