I SA/Ol 105/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 23.725 (dwadzieścia trzy tysiące siedemset dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga Spółki A (dalej: "strona" lub "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "organ dotujący" "organ pierwszej instancji" lub "Prezydent") z dnia "[...]" określającej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi w kwocie 160.522,00 zł za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi w kwocie: 1.130.258,72 zł za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu przez organ dotujący kontroli stwierdzono pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanie dotacji do końca 2014 r. Organ pierwszej instancji szczegółowo opisał ustalenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości, z podziałem na szkoły prowadzone przez szkołę. Nieprawidłowości dotyczą liczby uczniów, na których organ dotujący przekazał dotację, wpisów w księgach słuchaczy, braku spójności pomiędzy planami zajęć a liczbą godzin w dziennikach, nieczytelność dzienników, brak zgodności zapisów w dziennikach ze stanem faktycznym, wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie m. in. zakupu artykułów spożywczych i przemysłowych niezwiązanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną (kawa, herbata itp.), a także w zakresie wynagrodzenia, prowizji bankowych, zakupu klimatyzatora i krzeseł biurowych, aparatu telefonicznego, abonament RTV. Organ pierwszej instancji uznał, że wskazane wydatki nie wypełniają wymogów wynikających z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W odwołaniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3 i 3d art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Odwołanie zostało podpisane przez adwokata J. P., działającą w charakterze pełnomocnika substytucyjnego, jednak do odwołania pełnomocnictwo to nie zostało załączone. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło obszerne fragmenty decyzji organu pierwszej instancji, treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, a ponadto odniosło się do zarzutów odwołania i stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał ustaleń uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono upływ, z dniem 31 grudnia 2019 r., pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonej w 2014 r., co powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji i umorzeniem postępowania w sprawie. Zarzucono istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie Kpa: - art.64 §2 w zw. z art.33 ust. 2 i 4 oraz w zw. z art.140 przez niedokonanie weryfikacji umocowania osoby wnoszącej odwołanie, w aktach sprawy nie znajdowało się bowiem pełnomocnictwo substytucyjne udzielone adwokat J. P. i nie wezwano jej do przedłożenia tego dokumentu, co doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; - art.15 przez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Prezydenta, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, co narusza zasadę dwuinstancyjności, albowiem w świetle zarzutów skarżącej okoliczności powoływane przez nią miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 107 §1 pkt 8 w zw. z art. 268a przez błędne uznanie, iż decyzja Prezydenta została podpisana przez osobę uprawnioną w osobie Skarbnika Miasta, gdy w aktach sprawy brak jest upoważnienia dla tej osoby, zaś decyzja nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a ponadto decyzja organu odwoławczego nie została podpisana, gdyż nie zawiera podpisów składu orzekającego SKO z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, co skutkuje brakiem pewności, że wydane decyzje zostały wydane przez osoby upoważnione do ich wydania a więc i dla stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ; - art. 107 §1 pkt 5 przez nieuwzględnienie, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w pełni decyzji, albowiem nie zawiera ona rozstrzygnięcia, w jakim zakresie organ zakwestionował prawidłowość wydatkowania dotacji w każdej ze szkół z osobna oraz dat i kwot, od których należy obliczać termin naliczania odsetek jak od zaległości podatkowych ani nie wskazuje adresata decyzji. W ramach tego zarzutu podniesiono brak uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia stosownie do wniosku odwołującej, co skutkuje tym, iż w obrocie prawnym pozostaje akt, który nie spełnia waloru pełnego rozstrzygnięcia, co z kolei ma wpływ na kwestię jego wykonania; - art. 107 §1 pkt 6 i §3 przez nieuwzględnienie wadliwości uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu pierwszej instancji, zawierającego wadliwą ocenę nieprawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności niewskazanie, za jakich konkretnie słuchaczy danej szkoły prowadzonej przez stronę w poszczególnych miesiącach 2014 r. zakwestionowano wypłaconą dotację jako pobraną w nadmiernej wysokości oraz powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na załączniki, które nie stanowią integralnej części decyzji, co nie zostało naprawione w decyzji organu odwoławczego, albowiem nie zawiera ona tych elementów, a powyższe skutkuje uniemożliwieniem weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 Kpa; - art. 10 §1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 8 §1 w zw. z art. 81 przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania nie udzielając stronie informacji co do rozpoznania wszystkich wniosków dowodowych zawartych w pismach strony, m.in. co do stanowiska organu w zakresie: czy w ocenie organu istnieje potrzeba uzupełnienia dokumentacji przedstawionej przez stronę, a jeśli tak to w jakim zakresie? czy w ocenie organu zachodzi konieczność przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień lub dowodów na okoliczność poniesionych wydatków przedstawionych do rozliczenia? co skutkowało tym, iż wobec braku wiedzy jakie dokumenty winna przedłożyć strona nie wykazała zgodności z przeznaczeniem wydatków pokrytych z dotacji oświatowej, a w konsekwencji organ wydał decyzję o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem? a także w postaci braku udzielenia dodatkowego 7 dniowego terminu na wypowiedzenie się, co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, o co strona wnioskowała, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału na tym etapie postępowania administracyjnego, a ponadto także w zw. z art. 140 Kpa poprzez wyznaczenie 3 dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji bez oczekiwania na stanowisko strony, co uniemożliwiło stronie realizację tego prawa w sytuacji, gdy strona skorzystała z tego prawa i wobec wątpliwości w zakresie umocowania skarbnika do wydania decyzji pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. wniosła o wystąpienie do Prezydenta o załączenie dokumentów wskazanych w tym piśmie niezbędnych dla oceny przesłanych stronie dokumentów dołączonych do akt sprawy przez organ pierwszej instancji w tym zakresie, które to stanowisko wobec wydania decyzji już w dniu "[...]" nie zostało uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia i doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony; - art. 7 w zw. z art. 77 §1 przez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, nieustalenie jakie kwoty szkołom w E. zostały wypłacone z dotacji za 2014 r., a następnie, jakie wydatki w ramach tych kwot są kwestionowane w sytuacji, gdy strona wskazywała, iż "[...]" pomiędzy Spółką A. a Gminą Miasto E. została zawarta przed Sądem Rejonowym ugoda sądowa na mocy której Gmina Miasto E. zobowiązała się do zapłaty na skarżącej kwoty 1.470.000 zł dotyczącej niewypłaconej dotacji za 2012 r. w 6 ratach płatnych w 2014 r. oraz przez nieuwzględnienie zaniechania organu i nierozpoznanie wniosku dowodowego strony w piśmie z dnia 1 marca 2019 r. w pkt 2, o załączenie do akt sprawy uzyskanych przez organ potwierdzeń przelewów dokonanych z rachunków bankowych Gminy Miasto E. obejmujących transakcje z tytułu wypłaty dotacji za 2014 r. w poszczególnych miesiącach dla poszczególnych szkół, a także z tytułu realizacji ugody przed sądem, obejmującej dotacje udzielone na 2012 r. wraz z dokumentami, w sytuacji gdy okoliczności te miały wpływ na wynik rozstrzygnięcie tj. ustalenia jakie kwoty szkołom w E. zostały wypłacone z dotacji za rok 2014 r., a następnie jakie wydatki w ramach tych kwot są kwestionowane, co w konsekwencji powyższego uniemożliwiło weryfikację wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 Kpa. Zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 40 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw przez nieprzyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 90 ust. 3 d oraz art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu z dnia 31 marca 2015 r. pomimo, że ustawodawca na mocy wyraźnych postanowień w przepisach intertemporalnych nie przewidział stosowania przepisów dotychczasowych, co skutkowało tym, że organ uznał w zaskarżonej decyzji, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem pomimo, iż wydatki poniesione w ramach realizacji przez organ prowadzący szkołę obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty mogły zostać rozliczone z dotacji oświatowej w 2013 r., a także przez błędną wykładnię przepisu i w konsekwencji zakwestionowanie wydatków przedstawionych do rozliczenia, które mieściły się w dyspozycji art. 90 ust. 3d ustawy. Zarzucono też naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust 6 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych przez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości oraz wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie także co do naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi oraz błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż dotację środki niewykorzystane do końca roku należy uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację opartą na przedstawionych zarzutach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Organ przyznał, że kwestia pełnomocnictwa substytucyjnego umknęła jego uwadze, lecz strona w postępowaniu odwoławczym nie kwestionowała faktu złożenia odwołania ani zarzutów w nim zawartych i czynnie uczestniczyła w tym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, możliwe jest, aby Sąd, w trybie art.106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ppsa") przeprowadził dowód w postaci potwierdzenia przez pełnomocnika udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego. Przed rozpatrzeniem sprawy do Sądu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 18 maja 2020 r., w którym m. in. odniesiono się do podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów, dotyczących niezałączenia pełnomocnictwa substytucyjnego do odwołania. Skarżąca wskazała, że okoliczność ustanowienia pełnomocnika nie może być domniemywana, obowiązkiem organu było wezwanie do usunięcia braku formalnego odwołania, a niedokonanie tego stanowi rażące naruszenie prawa. Za bezpodstawny uznała skarżąca wniosek organu odwoławczego o przeprowadzenie przez Sąd na podstawie art.106 § 3 ppsa dowodu w postaci potwierdzenia przez pełnomocnika strony udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna w zakresie zarzutów dotyczących postępowania. Zgodnie z art.32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, zaś pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art.33 §1 i 2 Kpa). Na podstawie §3 art.33 Kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Z kolei w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony, co wynika z art.33 §4 Kpa. Niezałączenie do pisma pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na żądanie organu na podstawie art. 64 § 2 Kpa, który mówi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt administracyjnych wynika, że osoba wnosząca odwołanie jako pełnomocnik nie przedłożyła wraz z odwołaniem pełnomocnictwa substytucyjnego, na które się powołuje. Pełnomocnictwo to nie zostało także przedłożone na dalszym etapie postępowania. Odwołanie złożone zostało zatem nieprawidłowo, przy czym nieprawidłowość miała charakter formalny, pozwalający na usunięcie nieprawidłowości na wezwanie przez organ osoby wnoszącej pismo do uzupełnienia braków, na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Gdyby brak formalny nie został uzupełniony w wyznaczonym przez organ terminie, to wówczas organ odwoławczy nie pozostawia pisma bez rozpoznania, lecz na podstawie art. 134 Kpa powinien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zaś uzupełnienie braków pozwoliłoby organowi na dalsze procedowanie. W powyższej sprawie opisany brak formalny nie został zauważony przed rozpatrzeniem odwołania i osoba wnosząca podanie nie została wezwana do przedłożenia pełnomocnictwa. Organ odwoławczy prowadził postępowanie pomimo braku pełnomocnictwa, a zatem działał niezgodnie z ww. przepisami. Oceny Sądu nie zmienia to, że w sprawie był już ustanowiony inny pełnomocnik, bowiem to nie on złożył odwołanie. W ocenie Sądu rozpatrzenie odwołania pomimo jego braków formalnych, tj. przeprowadzenie postępowania odwoławczego z udziałem osoby, która nie przedłożyła stosownego dokumentu jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co sprawia, że decyzja wydana przez organ odwoławczy powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego, zaś skarga jest zasadna w powyższym zakresie. W kwestii wniosku organu o przeprowadzenie przez Sąd na podstawie art.106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dowodu na okoliczność udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego, Sąd stwierdza, że dowód taki jest niedopuszczalny. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kwestia udzielenia pełnomocnictwa należy do okoliczności faktycznych sprawy, które powinien ustalić organ w trybie Kpa, a nie sąd w trybie ppsa. Zgodnie z art.134 § 1 i 2 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na podstawie powyższego przepisu, nie będąc związanym granicami skargi, Sąd stwierdził, że doszło także do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Bowiem z akt sprawy nie wynika, kiedy i komu decyzja ta została doręczona. Za dowód doręczenia decyzji w dniu "[...]" nie można, zdaniem Sądu, uznać wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej w ramach usługi "śledzenie przesyłek" (K-1). Data doręczenia przesyłki powinna wynikać z dokumentu Zwrotne potwierdzenie odbioru (ZPO), a jeżeli na dokumencie tym nie ma daty doręczenia ani podpisu adresata, co wystąpiło w niniejszej sprawie (K-2), to wówczas konieczne jest zwrócenie się przez organ do operatora pocztowego z reklamacją, na podstawie której operator pocztowy ustali w wiążący sposób datę doręczenia. Korzystanie z ww. usługi "śledzenie przesyłek" może mieć jedynie charakter informacyjny, nie jest zaś podstawą, na której można oprzeć ustalenie daty doręczenia decyzji lub innego pisma. Zgodnie z art.39 Kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art.46 § 1Kpa). Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia ww. art.46 § 1 Kpa w zw. z art.39 Kpa. Na druku ZPO nie została wskazana data odbioru decyzji i nie widnieje na nim podpis adresata. Skoro nie wiadomo, komu i kiedy doręczona została decyzja organu pierwszej instancji, to nie wiadomo także, czy decyzja weszła do obiegu prawnego oraz do kiedy możliwe było wniesienie odwołania. Zatem rozpatrzenie odwołania nastąpiło przedwcześnie, tj. bez ustalenia daty i okoliczności odbioru decyzji Prezydenta oraz bez wezwania osoby wnoszącej odwołanie do okazania się stosownym upoważnieniem. Okoliczności powyższe powinien wyjaśnić organ, powtórnie rozpatrując sprawę. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień Sąd nie poddał ocenie pozostałych zarzutów skargi, zarówno w zakresie postępowania, jak i zarzutów dotyczących meritum sprawy. Dopiero, gdy zostaną wyjaśnione okoliczności związane z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji i kwestia umocowania osoby wnoszącej odwołanie, możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.