I SA/Łd 78/18

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: sędzia NSA Teresa Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy D. na informację Wojewody Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie zadania postanawia: 1) uchylić postanowienie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Łd 78/18 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi; 2) odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Łd 78/18 przywrócił Gminie D. termin do wniesienia skargi na informację Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie zadania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że strona skarżąca złożyła w dniu 15 września 2017 r. wniosek nr [...] o dofinansowanie w ramach Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019 zadania pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr 23 kld (dg.32 104003E) w m. K. w gminie D. (powiat [...] województwo [...]) i przebudowa skrzyżowania dk 91 z drogą gminną nr 23 kld (dg 32-104003E) wm. K. w gminie D. (pow. [...]), województwo [...]". Pismem z dnia [...] r. [...] Urząd Wojewódzki w Ł. poinformował stronę o powodach odrzucenia wniosku nr [...]. Organ pouczył stronę o prawie do wniesienia zastrzeżeń do listy wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej w terminie do dnia 3 listopada 2017 r. Strona wniosła zastrzeżenia w piśmie z dnia 30 października 2017 r. W odpowiedzi na nie organ pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował stronę, że nie stwierdzono okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji dotyczącej negatywnej oceny wniosku. Powyższe pismo zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 16 listopada 2017 r. Nie zawierało ono żadnego pouczenia o środkach zaskarżenia. Od tego aktu strona wniosła pismo z dnia 22 listopada 2017 r., określone jako zażalenie. [...] Urząd Wojewódzki w Ł. pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował stronę, że rozstrzygnięcie Komisji do spraw oceny wniosków o oddaleniu zastrzeżenia ma charakter ostateczny, albowiem Program nie przewiduje dalszych środków zaskarżenia. Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Gmina D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "czynność Komisji przy [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów inwestycyjnych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" z dnia [...] r. i [...] r." wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Jak podniesiono w uzasadnieniu, wymogi formalne do wniesienia wniosku zostały zachowane, gdyż został on zawarty w skardze i wniesiony do Sądu w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (otrzymania przez stronę pisma Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 grudnia 2017 r., które zostało jej doręczone 27 grudnia 2017 r.). Sąd wskazał, że informacja zawarta w piśmie organu z dnia [...] r., stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w treści art. 30b ust. 1 u.z.p.r. Przyjęcie przeciwnej wykładni pozbawiałoby skarżącą możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych w tej sprawie ocen. Postępując zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym, jak już wyżej zostało to wykazane, negatywną ocenę projektu, Skarżąca złożyła zastrzeżenia, które zostały następnie rozpatrzone przez organ, czemu dano wyraz w piśmie z dnia [...] r. podtrzymującym dotychczas prezentowane stanowisko. Negatywna ocena projektu wyrażona w piśmie z dnia [...] r. nie zawierała obligatoryjnego pouczenia o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.r. Należy jednak zauważyć, że na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia o możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia – art. 30 d ust. 3 u.z.p.r. Skarżąca nie wniosła zatem skargi do WSA w Łodzi w przepisanym terminie, gdyż nie została pouczona przez organ o takiej możliwości. Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia wniosku o przywrócenie terminu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez rozpoznawanie sprawy mimo braku kognicji sądu administracyjnego, - art. 86 § 1 oraz art. 87 § 1 p.p.s.a. poprzez przywrócenie terminu pomimo nie wykazania przez skarżącą, że wniosek o przywrócenie terminu złożony został z zachowaniem siedmiodniowego terminu od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie - art. 30c u.z.p.r. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodził możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na czynności Komisji przy [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. z dnia [...] r. oraz z dnia [...]r. Organ podniósł, że gdyby przyjąć, że do Programu rozwoju ma zastosowanie art. 30c u.z.p.r., to zgodnie z tymże przepisem skarga przysługuje dopiero "po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją", które obejmuje - stosownie do art. 30b ust. 1 - protest w stosunku do negatywnej oceny projektu, dokonanej przez instytucję oceniającą, wnoszony do instytucji zarządzającej i przez nią rozpatrywany. W przedmiotowej sprawie za instytucję zarządzającą na potrzeby Programu musiałby być uznany (ówczesny) Minister Infrastruktury i Budownictwa. To zatem rozstrzygnięcie ministra a nie wojewody musiałoby być skarżone (działania wojewody tylko pośrednio). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 195 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd pierwszej instancji jest możliwe tylko wtedy, gdy zażalenie jest oczywiście uzasadnione. W ocenie Sądu, wniesione zażalenie ma taki charakter. W niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu dotyczy złożenia skargi na informację Wojewody [...] z dnia [...] r. i [...] r. W ocenie Sądu – co zasadnie podniesiono w zażaleniu – wskazana informacja nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem jej kontrola nie mieści się w kognicji sądów określonej w art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Ministrów z 8 września 2015r. nr 154/2015 w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" program ten jest programem rozwoju, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W myśl zaś art. 30c ust. 1 tej ustawy możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., wymaga wyczerpania postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją. Stosownie do art. 30b ust. 1 u.z.p.r., środek odwoławczy - w postaci protestu - przysługuje w przypadku negatywnej oceny projektu (vide: postanowienie NSA z 21 września 2016 r. sygn. akt: II GSK 4033/16). Z negatywną oceną projektu mamy do czynienia w każdej sytuacji gdy projekt nie otrzyma dofinansowania. W każdej z tych sytuacji zatem - wobec ustawowej regulacji zawartej w przytoczonym art. 30b ust. 1 - przysługiwać winien protest. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy także ochronę sądową - w postaci prawa do skargi - nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu ale także gdy negatywnej oceny dokonano ze względów proceduralnych (por. postanowienie NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. akt: II GSK 1542/16 i powołane tam orzeczenia). Zauważyć również trzeba, że uchwała Rady Ministrów nr 154/2015 z dnia 8 września 2015 r. została zmieniona uchwałą Rady Ministrów nr 120/2017 z dnia 1 sierpnia 2017 r. Na skutek tej zmiany wnioskodawcy przyznano m.in. prawo wniesienia zastrzeżeń do negatywnej oceny formalnej wniosku. Zgodnie z nową regulacją zastrzeżenie wnioskodawcy jest równoznaczne z żądaniem dokonania ponownej oceny zgłoszonego przez niego wniosku. Zdaniem Sądu powyższe nie ma jednak wpływu na procedurę zaskarżenia ustanowioną w u.p.z.r. Tym samym, pomimo dwukrotnego rozpatrzenia wniosku strony, nadal przysługuje jej środek odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do właściwej instytucji zarządzającej. W niniejszej sprawie Gmina D., pomimo pouczenia zawartego w informacji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., że rozstrzygnięcie Komisji do spraw oceny wniosków o oddaleniu zastrzeżenia ma charakter ostateczny, albowiem Program nie przewiduje dalszych środków zaskarżenia, wniosła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę z dnia 8 grudnia 2017 r. "na decyzję Komisji przy [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów inwestycyjnych w ramach programu wieloletniego pn. "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W ocenie Sądu powyższe pismo powinno zostać potraktowane jako protest w rozumieniu art. 30b u.z.p.r. Kierując się zatem powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa był zobowiązany do rozpoznania protestu Gminy z 8 grudnia 2017 r. i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie WSA w Warszawie z 27 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 233/18). Jeśli zatem informacja Wojewody nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to również niedopuszczalny jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na taką informację. W takiej zaś sytuacji wniosek o przywrócenie terminu podlega odrzuceniu na podstawie art. 86 § 2 w związku z art. 88 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 195 § 2 oraz art. 86 § 2 w związku z art. 88 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika Wojewody [...] o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, Sąd wskazuje, że stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Zaskarżone postanowienie nie jest żadnym z orzeczeń wymienionych w art. 209 p.p.s.a. Dlatego też Sąd nie uwzględnił wniosku strony w zakresie kosztów postępowania zażaleniowego. dcz