I SA/Kr 1194/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.SW/4101/258/2021 w przedmiocie sprostowania decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100).

Postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. nr IS.4431.12.2021.MJ Burmistrz Gminy [...] sprostował omyłkę w swojej decyzji z dnia 16 września 2021 r. nr IS.4431.12.2021.MJ w sprawie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w ten sposób, że w punkcie 1) sentencji decyzji w wierszu 1 słowa "pobranej w nadmiernej wysokości" zastąpił słowami "wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.SW/4101/258/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło postanowienie Burmistrza Gminy [...]z dnia 12 października 2021 r. nr IS.4431.12.2021.MJ. Pismem z dnia 7 września 2022 r. Gmina [...] (reprezentowana przez Burmistrza Gminy [...]) wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Skargę w niniejszej sprawie wniosła Gmina [...], w której imieniu działa Burmistrz Gminy [...], a jej przedmiotem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uchylające postanowienie Burmistrza Gminy [...] o sprostowaniu omyłki w treści decyzji tego organu. W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W orzecznictwie wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10, CBOSA). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) Sąd ten wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1649/07, CBOSA). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 w sprawie dotyczącej legitymacji powiatu do zaskarżenia decyzji organu II instancji w sprawie, w której w I instancji orzekał starosta (CBOSA). Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, LEX nr 54728). Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz gminy w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2011). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Gmina [...] nie jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2022 r. Postanowienie organu II instancji zostało bowiem wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia 12 października 2021 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem strona skarżąca – jako osoba prawna – nie może wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał postanowienie w postępowaniu jako organ I instancji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną odrzucił – jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jak w pkt 2 postanowienia.