I SA/Ke 276/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 17 maja 2022 r. nr XLV/312/22 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym stwierdza nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W dniu 20 maja 2022 r. Rada Gminy Miedziana Góra, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 2a i ust. 3b oraz art. 6k ust. 3 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g"), podjęła uchwałę nr XLV/312/22 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. W § 4 ust. 1 tej uchwały postanowiono, że ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób selektywny za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 150,00 zł. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach, zarzucając, że w części dotyczącej § 4 ust. 1 uchwała ta istotnie narusza przepis prawa materialnego, a to art. 6j ust. 3bc u.c.p.g poprzez uchwalenie uchwały nakładającej obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w maju 2022 roku, podczas gdy zgodnie z tym przepisem taka uchwała winna być uchwalana do końca kwietnia danego roku. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że Rada Gminy Miedziana Góra 13 czerwca 2022 r. podjęła uchwałę nr XLVI/319/22 zmieniającą zaskarżoną uchwałę i przyjęła z powrotem wcześniej obowiązującą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli ww. nieruchomości. Niemniej Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 20 maja 2022 r., a więc weszła w życie 3 czerwca 2022 r. W konsekwencji do daty uchwalenia przez Radę Gminy Miedziana Góra uchwały z dnia 13 czerwca 2022 r. wywoływała ona skutki prawne. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Uchylenie uchwały nie wyklucza więc możliwości stwierdzenia jej nieważności, które następuje ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jej uchwalenia. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rada Gminy Miedziana Góra w zaskarżonej części, tj. z zakresie § 4 ust. 1 tej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości, bowiem argumentacja skarżącego jest zasadna. Na rozprawie 31 sierpnia 2023 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać wymaga, że podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Skoro tak, to nie obowiązuje termin z art. 94 ust. 1 u.s.g. na wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto kontroli sądowoadministracyjnej tego aktu pod względem jego zgodności z prawem nie wyłącza okoliczność, że uchwała ta już nie obowiązuje. Podnieść należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła w życie poprzez jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym, a więc wywołała określone skutki prawne, to w razie ujawnienia istotnego naruszenia prawa w związku z podjęciem tej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 6j ust. 3bc u.c.p.g., zgodnie z którym uchwała, o której mowa w ust. 3b, może zostać podjęta lub zmieniona do końca kwietnia danego roku. Z kolei w art. 6j ust. 3b u.c.p.g. wskazano, że w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za rok od domku letniskowego na nieruchomości albo od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Gminy Miedziana Góra podjęła zaskarżoną uchwałę 20 maja 2022 r., w treści § 4 ust. 1 tej uchwały, ustalając ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób selektywny za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 150,00 zł. Rację ma skarżący, stwierdzając, że w zakresie § 4 ust. 1 zaskarżona uchwała istotnie narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 3bc u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem stawka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe może zostać podjęta lub zmieniona do końca kwietnia danego roku. Okoliczność, że zaskarżona w tej części uchwała została podjęta przez Radę Gminy Miedziana Góra po upływie terminu określonego powyższym przepisem, tj. 20 maja 2022 r. pozostaje bezsporna. Wyjaśnić nadto należy, że opłata za gospodarowanie odpadami jest inną daniną publiczną. Zgodnie z utrwalonym poglądem, nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian obciążeń podatkowych w trakcie roku podatkowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1994 r. sygn. akt K 13/93). Zakaz dokonywania zmian prawnych w czasie trwania roku podatkowego dotyczy nie tylko zobowiązań podatkowych, lecz także innych danin publicznoprawnych, do których zalicza się opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyroku WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 105/22, Lex nr 3343280). W ocenie Sądu, zaskarżona regulacja jest zatem nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdyż chodzi o przepis prawa miejscowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił argumentację skargi, z którą zgodził się również organ, że treść § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza cytowany wyżej art. 6j ust. 3bc u.c.p.g. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należało usunąć z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 tej uchwały.