I SA/Gl 472/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Anna Rotter, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 3 stycznia 2020 r. nr XXIII/339/20 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Rada Miejska w Bytomiu w dniu 3 stycznia 2020 r. podjęła Uchwałę nr XXIII/339/20 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta B. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. - dalej zwana: u.c.p.g.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 16 stycznia 2020 r. pod poz. 664. Uchwałą ta została znowelizowana Uchwałą Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/35/20, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 30 stycznia 2020 r. pod poz. 907. Na Uchwałę nr XXIII/339/20 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Prokurator Rejonowy w B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej zwana: p.p.s.a.). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa, tj.: art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6n ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g., poprzez: 1) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci wyszczególnienia zawierającego wszystkie lokale mieszkalne danej nieruchomości wraz z podaniem liczby mieszkańców zamieszkujących każdy lokal mieszkalny (w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym) oraz dokumentu potwierdzającego, że mieszkaniec jest objęty opłatą za odbiór odpadów komunalnych w innej gminie lub przebywa poza granicami kraju, w sytuacji gdy wskazane dokumenty nie służą potwierdzeniu danych zawartych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i obliczeniu stawki tej opłaty; 2) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 pkt 2 uchwały, że deklarację właściciele nieruchomości zobowiązani są złożyć w Urzędzie Miejskim w B., ul. [...] w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia dla nowej deklaracji, co wykracza poza obowiązek informacyjny i stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej z art. 6m ust. 11 i 2 u.c.p.g. precyzyjnie regulującą terminy składania deklaracji; 3) nieprawidłowe wskazanie w części E pkt 40 załącznika do uchwały - deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny określona uchwałą Rady Miejskiej w Bytomiu, z uwzględnieniem zwolnienia wynikającego z części D, podczas gdy w części D pkt 38 znajduje się jedynie oświadczenie o fakcie kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym przez właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a brak jest informacji w zakresie wysokości zwolnienia, wobec czego wzór w tej części jest niejasny i nie spełnia wymogu zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, a nadto powiela błąd zawarty w uchwale nr XXIII/338/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 3 stycznia 2020 roku w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym, albowiem zwolnienie uchwalone wskazaną uchwałą winno odnosić się do wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie do wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumenty mające popierać podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ Gminy pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. Prezentując zawarte tam stanowisko podniósł, że - odnośnie § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały - wbrew temu, co twierdzi Skarżący, załącznik nie zastępuje danych zawartych w druku deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a jedynie jest załącznikiem do deklaracji. Nie jest zatem odrębnym dokumentem, a stanowi pomoc do ustalenia właściwej wysokości opłaty poprzez wyszczególnienie ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jest narzędziem niezbędnym przy weryfikacji ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, bowiem opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona za konkretną nieruchomość wielolokalową musi uwzględniać mieszkańców wszystkich lokali zamieszkałych danej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi liczby osób zamieszkujących lokal do liczby osób zamieszkujących we wszystkich lokalach. Załącznik jest więc istotny w czasie prowadzenia przez organ czynności sprawdzających. W przypadku braku wykazu lokali mieszkalnych danej nieruchomości wraz z liczbą mieszkańców zamieszkujących każdy lokal organ nie ma możliwości ustalenia, czy w deklaracji ujęte są wszystkie osoby faktycznie zamieszkujące lokal czy nie. Ponadto załącznik jest niezbędny, aby skorzystać z usług takich jak bezpłatny kontener na odpady remontowe, który jest przeznaczany dla mieszkańców, a więc bez posiadania załącznika nie jest możliwe sprawdzenie czy mieszkaniec zamieszkuje pod wskazanym adresem. Co więcej, dzięki informacjom z załącznika do deklaracji organ jest w stanie zweryfikować osobę, która przywozi odpady z gospodarstw domowych do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Odnośnie przekroczenia zakresu delegacji ustawowej wskazano, iż w § 2 pkt 2 uchwały organ zamierzał doprecyzować zapisy w zakresie wzoru deklaracji. W piśmie procesowym z 18 lipca 2023 r. Prokurator zmodyfikował zarzut określony w pkt 1b skargi (wyżej opisany w pkt 2) podnosząc, że zapis § 2 pkt 2 uchwały jest sprzeczny z art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g., a nie art. 6m ust. 11 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszeniu procedury jej uchwalania. W przypadku braku tego rodzaju naruszenia prawa stwierdzenie nieważności aktu nie jest możliwe. Określając ramy prawne sprawy przywołać trzeba przepisy art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którymi rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia, informacje wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.) oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6m ust. 1a i 1b ustawy, deklaracja powinna zawierać dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych: 1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) adres nieruchomości; 3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4) numer telefonu właściciela nieruchomości; 5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; 6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego; 7) informacje dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Stosownie do art. 6j ust. 1 – 3 ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (na której zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku tych nieruchomości rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższych regulacji wynika, że rada gminy posiada prawo wyboru sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1–3 oraz ust. 2 u.c.p.g. Każde z rozwiązań zawartych w tych przepisach, w tym ustalenie opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, mieści się w granicach prawa. Dla sprawnego obliczenia opłaty niezbędna jest deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym dokument ten nie ma jednolitego wzoru, stąd gmina, w zależności od wybranej wcześniej metody ustalenia opłaty, określa wzór tej deklaracji. Musi on przede wszystkim zawierać dane niezbędne do określenia wysokości opłaty, z tym zastrzeżeniem, że deklaracja powinna dotyczyć jedynie kwestii technicznych, tj. więc zawierać takie dane, które są konieczne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty ustalonej uchwałą w sprawie wyboru metody i stawki opłaty. W realiach rozpoznawanej sprawy rada gminy zaskarżoną uchwałą m.in.: 1. ustaliła się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. 2. określiła wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do których zaliczyła wyszczególnienie zawierające wszystkie lokale mieszkalne danej nieruchomości wraz z podaniem liczby mieszkańców zamieszkujących każdy lokal mieszkalny (w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym). 3. uchwaliła, że właściciele nieruchomości zobowiązani są złożyć deklarację w Urzędzie Miejskim w B., ul. [...] pisemnie w terminie do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia - dla nowej deklaracji. Powyższe postanowienia uchwały zakwestionował Prokurator, dodatkowo kwestionując treść samej deklaracji. Podniósł mianowicie, że nieprawidłowo wskazano w części E pkt 40 deklaracji na obowiązek podania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny określonej uchwałą Rady Miejskiej w Bytomiu, z uwzględnieniem zwolnienia wynikającego z części D. Analiza zarzutów skargi w zestawieniu z treścią spornej uchwały oraz obowiązującymi przepisami ustawy prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego aktu, gdyż Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa, które dałoby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, w tym nie stwierdził przekroczenia podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści. Po pierwsze, rada gminy ma kompetencje wynikające z art. 6n ust. 1 do określenia uchwałą wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Po drugie, jest uprawniona na podstawie art. 6m ust. 1a i 1b (w zw. z art. 6n ust. 1 pkt 1) ustawy do objęcia deklaracją takich danych, które są niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym – uwzględniając metodę z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy - liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a także stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Te właśnie dane obejmuje sporna uchwała w § 1 i deklaracja w pkt E 40. Po trzecie, na podstawie art. 6m ust. 2 i ust. 5 u.c.p.g., w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, a w przypadku śmierci mieszkańca – w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia. Wszystko to są dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd podziela spostrzeżenie Skarżącego, że zapis § 2 pkt 2 uchwały jest nieprecyzyjny w części, w jakiej wyznacza terminy dla "nowej deklaracji", jednak – w ocenie Sądu – uchybienie to nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości, o co wnosił Prokurator, ani w części. Nie jest to bowiem naruszenie istotne. Końcowo nadmienić trzeba, że sporna uchwała została znowelizowana w ten sposób, że § 1 ust. 2 uchylono pkt 2. Powyższe nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie zapis ten był objęty skargą, jednak wobec jego uchylenia uchwałą nowelizującą zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy.