I SA/Ke 189/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy Pacanów z dnia 7 grudnia 2018 r. nr III/21/18 w sprawie uchwalenia ,,Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pacanów" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Pacanów (dalej: "rada") podjęła 7 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/21/18 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pacanów" (dalej: "uchwała", "Regulamin"). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju (dalej: "prokurator", "skarżący’) zaskarżył uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa: art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nie określenie w treści uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe; art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nieuprawnione odniesienie w treści § 21 ust. 3 Regulaminu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; art. 6 ust. 3, art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 135 w zw. z 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w § 8 ust. 8, § 9, § 10, § 11 ust. 2 Regulaminu, wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, do czego nie upoważnia Gminy delegacja wymienionej ustawy; art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 7 ograniczenia dostaw wody i odprowadzania ścieków, do czego organ uchwałodawczy nie był upoważniony; art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na zawarciu w § 30 ust. 2 Regulaminu zapisu, że reklamacja powinna być złożona w formie pisemnej, podczas gdy w przepisach ustawowych nie zawężono formy reklamacji; art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały obowiązków na odbiorców oraz ponoszenia opłat, o czym mowa w § 6 i 20 Regulaminu; art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie w § 32 ust. 3 Regulaminu, że w sprawach nie objętych wymienionym Regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi. Uzasadniając skargę, prokurator wskazał, że co prawda umieszczono rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednakże w treści konkretnych zapisów skarżonej uchwały takich minimalnych poziomów dotyczących świadczeń wodnych i kanalizacyjnych nie ujawniono. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej np. minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, jakość wody. Celem regulacji zawartej w ustawie jest nałożenie regulaminem jasnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Uregulowanie przepisami prawa miejscowego minimalnego poziomu usług w wymienionym zakresie daje mieszkańcom wiedzę i pewność jakiego minimalnego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym świadczeń. Zapisy skarżonej uchwały w tym zakresie są niekompletne, powodując tym samym, że w treści Regulaminu brak jest zapisów wypełniających delegację ustawową, co do minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W treści § 21 ust. 3 Regulaminu umieszczono zapis o odniesieniu się w przyszłości do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który to zapis, zdaniem skarżącego, uznać należy za sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji i nieuprawniony ustawowo. Zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony, w ocenie prokuratora, określa w treści § 8 ust. 8, § 9, § 10, § 11 ust. 2 Regulaminu kwestie dotyczące przyszłej umowy, podnosząc szczegółowo co powinna zawierać umowa, na jaki czas powinna być zawarta, jakie są zasady jej rozwiązania, jaki obowiązywać będzie okres rozrachunkowy. Tymczasem uchwalając Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, rada gminy nie jest władna normować treści przyszłych umów cywilnoprawnych. Z kolei w § 7 Regulaminu zawarto zapisy dotyczące kwestii odcięcia wody przez dostawcę, zamknięcia przez niego przyłącza, odmowy zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Natomiast przepis ustawy pozwalający organom samorządu terytorialnego na wydanie uchwały dotyczącej sieci wodociągowej i ściekowej nie określa kompetencji na wprowadzanie przesłanek negatywnych dla przyłączenia do sieci. Ponadto, w treści skarżonej uchwały zapisano (§ 30 ust. 2 Regulaminu), że reklamację, odbiorca usług, zgłasza w formie pisemnej. Stanowi to, w ocenie prokuratora, nieuprawnione ograniczenie co do formy reklamacji. Zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony (z przekroczeniem delegacji ustawowej) nakłada w treści § 6 i 20 Regulaminu obowiązki i zakazy dotyczące gospodarowania wodą i instalacją ściekową oraz koszty projektu technicznego i budowy przyłącza wodnego. Z kolei w treści § 32 ust. 3 skarżonej uchwały zachodzi, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie, że w sprawach nie objętych wymienionym Regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy - podczas gdy uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej, w zakresie nieuregulowanym. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pacanów, Rada Miejska w Pacanowie wskazała, że nie jest zasadne stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Uznała za niezasadny zarzut nieokreślenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wyjaśniła, że parametry dostarczanej wody, takie jak: minimalne ciśnienie dyspozycyjne wody, dopuszczalna ilość bakterii, PH, zawartość żelaza, manganu, barwa, mętność, przewodność właściwa oraz zawartość metali ciężkich, pestycydów i innych wskaźników, określone są stosownymi rozporządzeniami i normami obowiązującymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Powielanie ich w Regulaminie stanowiłoby powtórzenie zapisów z już obowiązujących aktów prawnych. Dodatkowo każdorazowa zmiana rozporządzeń wymagałaby dokonania czasochłonnych zmian w Regulaminie. Rada uznała także za niezasadny zarzut dotyczący § 6 i 20 Regulaminu. Wskazała, że obowiązki określone w § 6 Regulaminu nie odbiegają od podstawowych standardów użytkowania obiektów budowlanych określonych w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Regulamin nie nakłada na mieszkańców jakichkolwiek obowiązków wychodzących poza podstawowe zasady użytkowania budynków i instalacji wodociągowych, i kanalizacyjnych. Informowanie zaś o ewentualnych zmianach lub przekroczeniach parametrów ścieków pozwala odbiorcy ścieków na odpowiednią zmianę procesu technologicznego ich oczyszczania. Z kolei zapisy § 20 Regulaminu, zdaniem rady, znajdują podstawę w art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, rada uznała je za zasadne. Poinformowała, że aktualnie opracowywany jest nowy Regulamin, który po zatwierdzeniu przez PGW Wody Polskie i podjęciu stosownej uchwały przez Radę Miejską w Pacanowie, wejdzie w życie w najbliższych tygodniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: "u.z.z.w.") obowiązującą na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. To akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto "samorządowy" akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Art. 19 ww. ustawy stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej więzi aktu prawa miejscowego z ustawą (szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 32-34, s.138-139). Zamieszczony w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrot "w tym" świadczy o koniecznym minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (tak NSA w wyroku z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyroku z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 345/19; WSA w Opolu w wyroku z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13 września 2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił m.in., że uchwała, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. nie zawiera odpowiednio minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe. Według sądu należy zgodzić się z taką oceną. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., oznacza zatem konkretne parametry tych usług (por. wyrok z 21 czerwca 2018 r. WSA w Szczecinie, II SA/Sz 308/18; wyrok z 26 listopada 2019 r. WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 1029/19; wyrok z 29 kwietnia 2021 r. WSA w Poznaniu, III SA/Po 213/21; wyrok z 27 maja 2021 r. WSA w Białymstoku, II SA/Bk 341/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem Rada Gminy Pacanów w treści § 3 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pacanów (stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków") wprowadziła jedynie obowiązek zapewnienia dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, spełniającej jakościowo wymagania określone przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 13 ustawy. W § 3 ust. 1 Regulaminu przewidziała zaś obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, a także obowiązek zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyrokach z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 345/19 i I SA/Op 337/19; WSA w Opolu w wyroku z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13 września 2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutów skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną - stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, czyni zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale. Wobec istotnego naruszenia prawa (art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.) przez Radę Gminy Pacanów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.