I SA/Ke 146/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 28 czerwca 2021 r. nr XXV/28/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pierzchnica stwierdza nieważność § 5, § 7, § 12 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Pierzchnicy 28 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXV/28/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i poz. 1378, z 2021 r. poz.1038) dalej "u.s.g." i art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028) dalej "u.z.z.w." w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 2 lipca 2021 r. pod poz. 2399. W § 1 tej uchwały postanowiono, że "Uchwala się Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. stanowiący załącznik do niniejszej uchwały". Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, a to w zakresie § 5, § 7 i § 12 ust. 3 załącznika do uchwały. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to : 1. art. 19 u.z.z.w. oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały obowiązków i zakazów dotyczących gospodarowania woda i siecią kanalizacyjną, o czym mowa w § 5 i § 7 Regulaminu. 2. art. 19 u.z.z.w. oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia wskazanie w treści uchwały tego, że okresy rozliczeniowe obowiązujące odbiorców usług określone są w umowie, o czym mowa w § 12 pkt 3 Regulaminu, podczas gdy elementu składowe umów, określa art. 6 u.z.z.w. W uzasadnieniu skargi prokurator podkreślił, że akty praw miejscowego nie mogą przekraczać upoważnienia ustawowego. Stosownie natomiast do § 137 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. Do nałożenia zakazów i obowiązków na mieszkańców, o których mowa w § 5 i § 7 Regulaminu, w ocenie prokuratora Rada Miejska nie posiadała upoważnienia ustawowego. Rada Miejska nie jest również władna normować treści przyszłych umów cywilnoprawnych, co rada uczyniła w § 12 ust. 3 Regulaminu. Takie zapisy powinny bowiem znaleźć się w treści przyszłych umów cywilnoprawnych. Do tego ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. jakie postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, nie pozostawiając w tym zakresie decyzyjności dla organów samorządu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przepisy rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. W ocenie organu Rada Miejska nie naruszyła w sposób istotny prawa w § 5 i § 7 Regulaminu. Z kolei nie zgadzając się z zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej w § 12 ust. 3 Regulaminu, organ wskazał na wyrok WSA w Opolu z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Op 345/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to zawarte jest w art. 19 u.z.z.w., który stanowi w ust. 1, że Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W ust. 4 wskazano zaś, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Według ustępu 5 zaś Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem regulacja zawarta w tym przepisie posiada charakter wyczerpujący. Ustawa określając zakres zagadnień, które winien obejmować regulamin, posługuje się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Istotne jest przy tym, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonych regulacji regulaminu, jak zauważył organ, to podkreślenia wymaga, że wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 24 października 2018r. o sygn. akt II OSK 2498/16). W niniejszej sprawie Rada Miejska w załączniku do zaskarżonej uchwały uchwaliła m.in. przepisy nakładające na odbiorców obowiązki oraz dotyczące ich zakazy w zakresie gospodarowania siecią kanalizacyjną. Zgodnie § 5 Regulaminu: Odbiorca usług ma obowiązek: 1) korzystać z instalacji wodociągowej w sposób niepowodujący zakłóceń w funkcjonowaniu sieci wodociągowej, a w szczególności eliminować możliwości wystąpienia skażenia bakteriologicznego lub chemicznego wody w sieci wodociągowej na skutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania; 2) użytkować instalację kanalizacyjną w taki sposób, aby wykluczyć możliwość występowania zakłóceń w funkcjonowaniu sieci kanalizacyjnej oraz nie wylewać substancji o składzie i stężeniu przekraczającym normy określone w obowiązujących przepisach. § 7. Odbiorcy usług zabrania się: 1) łączenia przyłącza lub instalacji wodociągowej z lokalnym ujęciem wody, z własnej studni; 2) łączenia się z instalacją technologiczną wody wykorzystywanej do celów innych niż konsumpcyjne i bytowe. Sąd stwierdza natomiast, że to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług określa prawa i obowiązki stron umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania tego rodzaju usług ma podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że prawa i obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego rada nie była upoważniona. Poza zakresem upoważnienia z 19 ust. 5 pkt 2 i pkt. 3 u.z.z.w. pozostaje regulacja § 12 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którą: "Okresy rozliczeniowe obowiązujące odbiorców usług są określone w umowie", bowiem nie dotyczy ani warunków i trybu zawierania umów, ani sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Regulacja ta określa jakie postanowienia powinna zawierać umowa, powtarzając tym samym zapisy ustawy, które w art. 6 ust. 3 pkt u.z.z.w. określają elementy umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. umowa ta zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Wobec powyższego zaskarżone przepisy Regulaminu – załącznika do uchwały, jako sprzeczne z prawem, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.