I SA/Ke 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr XLII/258/2018 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Solec – Zdrój" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Solec – Zdrój 13 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr XLII/258/2018 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Solec - Zdrój". W podstawie prawnej uchwały wskazano na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2018.994) dalej "u.s.g.", art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. 2018.1152) dalej "u.z.z.w." Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 21 sierpnia 2018 r. pod poz. 2935. W § 1 tej uchwały postanowiono, że "Po stwierdzeniu zgodności przedłożonego projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Solec-Zdrój, uchwala się Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy Solec-Zdrój w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały." Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to : 1. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez nie określenie w treści uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe; 2. art. 6 ust. 3, art. 19 u.z.z.w. i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w § 5, § 6 i § 9 Regulaminu, wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, 3. art. 19 u.z.z.w. oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez, nieposiadające upoważnienia ustawowego, nałożenie w drodze uchwały obowiązków i zakazów na odbiorców usług wodno - kanalizacyjnych, o czym mowa w § 4 ust. 8 i 9, § 11, § 12 Regulaminu; 4. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 13 ust. 3 (po zmianie 9 września 2021 r. uchwałą XXXI/191/2021) odesłania do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, do czego organ uchwałodawczy nie był upoważniony; 5. art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. polegające na zawarciu w § 17 ust. 3 Regulaminu zapisu, że reklamacja może być złożona w formie pisemnej lub e-mailowej, podczas gdy w przepisach ustawowych nie zawężono formy reklamacji; 6. art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie w § 22 Regulaminu, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi. W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu z punku 1 skarżący podniósł m.in, że w uchwale umieszczono rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednakże w treści konkretnych zapisów skarżonej uchwały takich minimalnych zapisów dotyczących świadczeń wodnych i kanalizacyjnych nie ujawniono. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej np. minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, jakość wody. Zapisy uchwały w tym zakresie odsyłają do innych umów i aktów, powodując, że w treści regulaminu brak jest zapisów wypełniających delegację ustawową, co do minimalnego poziomu usług w zakresie odprowadzania ścieków. Uzasadniając zarzutu z punktu 2 wskazał, że zgodnie z §135 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w §134 pkt 2. Natomiast w myśl § 134 ww. rozporządzenia podstawą wydania uchwały jest przepis prawa, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem przekraczać upoważnienia ustawowego. Stosownie natomiast do § 137 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. Tymczasem zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony określa w treści § 5, § 6 i 9 Regulaminu kwestie dotyczące przyszłej umowy. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił jakie postanowienia powinna zawierać umowa, nie pozostawiając w tym zakresie decyzyjności dla organów samorządu. Odnośnie zarzutu z punktu 3 skarżący podniósł, że do nałożenia takich zobowiązań i zakazów dla mieszkańców, Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego. Zapisy takie uznać należy za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie. Przepis art. 19 u.z.z.w. precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym Regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie, jak i normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem prokuratora odesłanie zawarte w § 13 ust. 3 Regulaminu przekracza ustawową delegację i nie realizuje wymaganego określenia warunków technicznych. Jest też niedookreślone i nie precyzyjne, nie spełnia zatem wymagań dla stanowionych przez organy samorządu terytorialnego przepisów. Uzasadniając zarzut dotyczący zapisów w zakresie reklamacji prokurator wskazał natomiast, że skoro ustawodawca nie czyni ograniczeń co do formy reklamacji, to i w treści uchwały taka forma nie powinna być ograniczona. Odnosząc się zaś do zarzutu z punktu 6 wyjaśnił m.in., że to przepisy prawa powszechnie obowiązującego dają podstawy do delegacji dla aktów prawa miejscowego, zaś czynienie zapisów przez Radę Gminy, że w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy ustawy, stanowi swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa i jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to zawarte jest w art. 19 u.z.z.w., który stanowi w ust. 1, że Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W ust. 4 wskazano zaś, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Według ustępu 5 zaś Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będąc aktem prawa miejscowego (o czym już była mowa wcześniej), nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem regulacja zawarta w tym przepisie posiada charakter wyczerpujący. Ustawa określając zakres zagadnień, które winien obejmować regulamin, posługuje się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Niewyczerpanie delegacji ustawowej zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1115/21; CBOSA). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Rada Gminy Solec – Zdrój uchwalając zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji ustawowej w zakresie kwestii uregulowanych art. 19 ust. 2 pkt 1 dotyczącym obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz art. 19 ust. 2 pkt 5 dotyczącym obowiązku uchwalenia w regulaminie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Kwestii minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczy rozdział II Regulaminu, które obejmuje tylko jeden przepis. W rozdziale tym w paragrafie 2 zawarto następujące zapisy: 1. Dostawca ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody strony winny określić w umowie. 2. Wymagane ciśnienie wody określają przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 3. Woda do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym przez art. 13 u.z.z.w. 4. W zakresie dostarczania wody dostawca jest zobowiązany prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepis § 2 Regulaminu zawiera zatem ogólne sformułowania, odsyłające, co zdaniem sądu nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Taka regulacja odsyłająca nie stanowi określenia minimalnego poziomu usług świadczonych usług. Z treści regulaminu powinny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Określenie "minimalny poziom świadczonych usług" oznacza, że przepisy uchwały w postaci regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinny konkretyzować treść regulacji wyższego rzędu, w tym parametry usług, jakie powinny być zagwarantowane w regulaminie przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, poprzez określenie np. czystości wody, jej smaku, zawartości pierwiastków, minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. Przepisy te wyznaczają jednak pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. W niektórych przypadkach woda może przecież charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Dla spełnienia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. nie jest wystarczające nałożenie na przedsiębiorstwo-wodociągowo kanalizacyjne obowiązku zapewnienia zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody "w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem". Użyte w Regulaminie pojęcia "wymaganej ilości" i "odpowiedniego ciśnienia" są niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Ponadto w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia i ilości, przewidziane w § 17 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości naliczonych opłat za te usługi, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną (tak w prawomocnym wyroku WSA w łodzi z 4 listopada 2020 r., sygn.. akt II SA/Łd 548/20; CBOSA). Z kolei kwestii warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych dotyczy rozdział VI Regulaminu. Rozdział ten zawiera § 13, w którym w ust. 2 oraz w ustępie 3 (po zmianie uchwały we wrześniu 2021 r.) zawarto odesłania do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych. Takie odesłanie świadczy o niespełnieniu kompetencji prawodawczej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zwrot "warunki techniczne" użyty w tym przepisie obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie konkretnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo – kanalizacyjnych. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że brak jest w zaskarżonym Regulaminie takich skonkretyzowanych przesłanek. Nie realizuje delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do tych planów, gdyż regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, a poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne (tak w przywołanym w skardze prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Go 24/22 oraz powołanym w nim orzecznictwie sądów administracyjnych). Ocena zarzutów skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną - stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, czyni co do zasady, zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.