I SA/Go 84/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA Jacek Niedzielski (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2023 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U. K. – dalej zwana Skarżąca, Strona – złożyła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]– dalej zwany Dyrektor, organ odwoławczy – z dnia [...] października 2025 r. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2025 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2037. Decyzją z [...].03.2025 r. organ I instancji przyznał skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2023 w łącznej wysokości 5 279,71 zł (słownie; pięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt dziewięć złotych siedemdziesiąt jeden groszy), w tym; Wariant: 2.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe w wysokości 5 279,71 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3 478,29 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ przyznał również kwotę przeznaczoną na refundacje kosztów transakcyjnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził m.in., że dniu 29.06.2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2023, w którym skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. W dniach 7-13.03.2024 w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona kontrola w zakresie działania rolno- środowiskowo-klimatycznego. W dniu [...].06.2024 r. organ I instancji wydał decyzję sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW. W dniu 18.07.2024 r. wpłynęło odwołanie od wskazanej decyzji. W dniu [...].01.2025 r. organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy pismem z dnia [...].08.2024 r. zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] o przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie U.K. celem jednoznacznego ustalenia obszaru MKO działki o numerze [...]. W dniach 24 -11.2024 r. oraz 7.01.2025 r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu dokonali oględzin działki referencyjnej o numerze: [...] celem terenowej oceny stanu użytkowania działki i ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Ustalenia z w/w kontroli zawarte zostały w protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie organu wyższej instancji, organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie uwzględniając zakres sprawy wskazany przez organ odwoławczy. W odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], mając na względzie zapisy zawarte w protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonych w dniach 24 -11-2024 r. oraz 7.01.2025 r. wyznaczono powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), która wyniosła 4,75 ha (strona 2 decyzji organu I instancji). Z zapisów zawartych w raporcie z kontroli nr [...] sporządzonym na okoliczność przeprowadzonych czynności kontrolnych, wynika, że w gospodarstwie skarżącej stwierdzono nieprawidłowości dotyczące powierzchni upraw zadeklarowanych na poszczególnych działkach rolnych, co przedstawiono w poniższej tabeli na stronie 2 decyzji. Dalej organ wskazał, że powierzchnia, co do której został użyty kod DR 50 (granice uprawy wykraczają poza działki/ek referencyjnej/nich zadeklarowanej/ych we wniosku) podlega redukcji do powierzchni znajdującej się w granicach działek ewidencyjnych, zadeklarowanych przez beneficjenta we wniosku o przyznanie płatności na 2023 rok. Dla działki rolnej H powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu w granicy granicach działki ewidencyjnej [...] wynosiła 2,69 ha. Pozostała zmierzona część uprawy, znajdowała się na działkach ewidencyjnych, których beneficjent nic deklarował do płatności na 2023 rok, tj.; [...]. Wobec powyższego, łączna powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej H wyniosła 2,69 ha. Dla działki rolnej F, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu, w granicach działki ewidencyjnej [...] (zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności) wynosiła 1 .69 ha. Pozostała zmierzona część uprawy 128,22 m² znajdowała się na działce ewidencyjnej o numerze [...], której beneficjent nie deklarował do płatności na 2023 rok. Wobec powyższego łączna powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej F wyniosła 1,69 ha. Dla działki rolnej N, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu, w granicach działki ewidencyjnej [...] (zadeklarowanej we wniosku o pozrzynanie płatności) wynosiła 0.5003 ha. Pozostała zmierzona część uprawy - 47,77 m², znajdowała się na działce ewidencyjnej o numerze: [...], której beneficjent nic deklarował do płatności na 2023 rok. Wobec powyższego, łączna powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej N wyniosła 0,50 ha. Powierzchnia wykluczona wskutek przeprowadzonej wizytacji terenowej wynosi 0,79 ha. Na podstawie protokołu z oględzin działki referencyjnej o numerze [...] celem terenowej oceny stanu użytkowania działki i ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), ustalono, że powierzchnia w/w działki wynosi 4,75 ha Wobec powyższego wykluczono z działki ewidencyjnej o numerze [...] 0,13 ha. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności wynosi zatem 0,92 ha. Dalej organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych zadeklarowano powierzchnię w ramach poszczególnych wariantów/pakietów: Realizowany pakiet: Wariant 2.1. Zmiennowiligotne łąki trzęślicowe – powierzchnia deklarowana, na jakiej realizowano interwencję/wariant (ha): 5.67. Na stronie 3 decyzji organ przedstawił w tabeli działki, na których realizowano pakiet/wariant i nieprawidłowości stwierdzone na działce. Następnie organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 5,67 ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach Wariant: 2.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe wynosi 4,75 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 2()21./2116. Zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych lub działek przyrodniczych, nic większą jednak niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. Uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. Urz. L 183 z 8.07.2022 str.12), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na stronach 4 – 5 organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia finansowych wielkości przyznanych płatności. Skarżąca, pismem z [...].04.2025 r.,wniosła odwołanie. Nie zgodziła się z pomniejszeniem obszaru uprawnionego do płatności RSK na działkach rolnych "H", "F" oraz "N" (wszystkie zlokalizowane na działce nr [...] obręb [...]) twierdząc, iż obszar uprawiany w roku 2023 był w pełni zgodny z deklaracją we wniosku. Podkreśliła, że decyzję oparto na nieprawdziwych danych ustalonych w trakcie kontroli na miejscu, o której telefonicznie w dniu 18.09.2024 r. powiadomiony został pełnomocnik strony. Mimo stawienia się przez pełnomocnika w dniu 25.09.2024 r. na w/w działce kontrola nie została przeprowadzona ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne. W ocenie skarżącej ani ona, ani jej pełnomocnik nie byli powiadamiani o kolejnych wizytach inspektorów terenowych na w/w działce przeprowadzonych w dniach 24.10.2024 r. oraz 7.01.2025 r. Wskazała, że osoby kontrolujące działkę nr [...] (obręb [...]) nie wzięły pod uwagę dopuszczalnego zadrzewienia na gruntach rolnych wynikającego z Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. i być może z tego powodu nastąpiła błędna interpretacja powierzchni stwierdzonej. W ocenie skarżącej nie uwzględnienie występującego zadrzewienia jest potwierdzone dokumentacją fotograficzną, jak i na szkicach kontroli. Zaskarżoną decyzją z [...].10.2025 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał i przytoczył na wstępie szereg przepisów regulujących przyznanie płatności, w szczególności przepisów dotyczących rolno-środowiskowo-klimatycznych. Następnie wskazał m.in., żeuwzględniając zakres zaskarżenia kwestionowanej decyzji - zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalona przez organ I instancji powierzchnia kwalifikująca się do płatności RSK na działce rolnych: "F", "H" oraz "N" zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] ([...]). Podkreślił, że organ I instancji wykluczył z płatności RSK część obszarów w/w działek rolnych (wszystkie deklarowane jako trwałe użytki zielone - zwany dalej TUZ), a przedmiotowe wykluczenie objęło łącznie obszar 0,92 ha. Okoliczność wyłączenia z obszaru zakwalifikowanego do płatności RSK przedmiotowej powierzchni ma wpływ na wysokość pomocy finansowej jaka została przyznana za rok 2023. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w piśmie zakwestionowała ustalenia dokonane w zakresie wartości MKO na w/w działce ewidencyjnej, która to wartość została w ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalona przez organ I instancji. Organ przypomniał, że skarżąca zadeklarowała trzy odrębne działki rolne. Jednak w związku z faktem, że na każdej z w/w działek zadeklarowany został TUZ, to czynności kontrolne w zakresie ustalenia MKO działki nr [...] ([...]) obejmowały weryfikację całegokompleksu, w odniesieniu do którego pomiary przeprowadzane w dniach: 24.10.2025 r. oraz 07.01.2025 r. Mając na względzie powyższe okoliczności organ zauważył, że inspektorzy w trakcie kontroli sporządzili 39 szt. fotografii (w aktach sprawy) oraz szkice z kontroli (3 szt.), na których kolorem czerwonym określono linię pomiaru obszarów uznanych za użytkowane rolniczo, a co za tym idzie włączone w zakres MKO działki [...]. Suma przedmiotowego pomiaru wyniosła - jak wskazano powyżej - 4,75 ha, a pomiar prowadzony był maksymalnie - co wynika ze szkiców z kontroli - do granicy obszaru uznanego za użytkowany oraz terenów zalesionych i zakrzaczonych. Co istotne, do MKO w/w działki włączone zostały także obszary niekoszone (zaznaczone na załączniku graficznym w kolorze niebieskim) niezbędne do pozostawienia ze względu na uczestnictwo Strony w programie rolno-środowiskowo-klimatycznym. Jak wynika ze sporządzonej dokumentacjifotograficznej z obszaru MKO działki nr [...]wyłączono obszary skupisk zalesionych i zakrzaczonych o charakterze wieloletnim [zob. zdjęcia nr: 2, 7, 8, (prawa strona), 9 (prawa strona), 11, 12, 13 (prawa strona), 14, 15 (prawa strona), 17 (lewa strona), 19, 20 (prawa strona), 24 (prawa strona), 25 (prawa strona), 26 i 27 (drzewostan w tle), 28, 29, 32 (prawa strona),których charakter uniemożliwia uznanie, iż można na tych obszarach prowadzić działalność rolniczą. W kontekście wskazanych wyżej rozważań organ odwoławczy wskazuje, iż MKO działki nr [...] określony został na poziomie 4,75 ha i do takiej powierzchni pomniejszony został obszar uprawniony do płatności RSK w granicach rolnych: "F", "H"oraz "N". Organ wskazał również, że obowiązkiem skarżącej było zadeklarowanie granicach działki nr [...] do płatności gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, na których prowadzona jest działalność rolnicza. I takowe - w ocenie organu odwoławczego - zostały zadeklarowane lecz na powierzchni większej niż ustalona w ramach opisanej w niniejszej decyzji weryfikacji MKO. Organ zwrócił uwagę, że art. 42 ust. 5 Planu Strategicznego stanowi, iż w przypadku interwencji, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 i 7, płatności RSK przyznaje się do gruntów będących w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o przyznanie tych płatności, na których jest realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. W przypadku tych interwencji do przyznawania płatności RSK przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Co za tym idzie w okolicznościach niniejszej sprawy MKO - określone zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 Planu Strategicznego w zw. z art. 2 ust. 7 lit. aRozporządzenia nr 2022/1172 oraz § 19 ust. 2 Rozporządzenia RSK - działki nr [...] (na której zlokalizowano działki rolne "H" oraz "N") wynosi 4,75 ha. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na fakt posiadania przez organy ARiMR pełnej świadomości tego, iż niniejsza sprawa tyczy się roku 2023, a weryfikacja MKO w/w działki w terenie odbyła się w czwartym kwartale 2024 r., a po części nawet w styczniu 2025 r. Zauważył jednak, że obszary nie uwzględnione w ramach MKO przez inspektorów terenowych, to skupiska wieloletnich zadrzewień i zakrzaczeń, których wielkość wskazuje jednoznacznie, iż musiały występować w granicach działki nr [...] również na przestrzeni roku 2023. Podkreślił, ze, iż łąki i pastwiska z definicji porośnięte są charakterystyczną roślinnością w postaci np. wieloletnich traw określonego rodzaju, w sytuacji gdy występujące na obszarze pojedyncze drzewa lub ich niewielkie skupiska nie powodują zmiany charakteru roślinności właściwej dla tego rodzaju gruntów. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy skupiska wieloletnich drzew i krzewów wykluczają - na nieuwzględnionych w ramach MKO częściach działki nr [...]- możliwość prowadzenia na tym terenie działalności rolniczej. Jest oczywistym, że stwierdzone skupiska roślin niepożądanych z punktu prawidłowego gospodarowania w rolnictwa nie miały charakteru uprawy trwałego użytku zielonego, ani naturalnego, ani powstałego w wyniku działalności człowieka. W niniejszej sprawie ustalono, iż powierzchnia uprawniona do płatności RSK na działce nr [...] jest mniejsza niż zadeklarowana albowiem na częściach przedmiotowej działki nie włączonych w poczet MKO nie da się prowadzić działalności rolniczej, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz art. 42 ust. 5 Planu Strategicznego w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia RSK. Kontrolne pozwoliły w sposób precyzyjny ustalić wartość MKO (§ 19 ust. 2 Rozporządzenia RSK w zw. z art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia 2022/1172) w/w działki, a na tej podstawie wielkość obszaru kwalifikującego się do płatności RSK w granicach działek rolnych: "F", "H" oraz "N" (zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...]) została zredukowana łącznie o 0,92 ha (z powierzchni deklarowanej tj. 5,67 ha do obszaru ustalonego w trakcie weryfikacji w terenie tj. 4,75 ha). Skarżąca wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, w której zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego i postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w powieleniu błędów organu I instancji, tj.: 1. naruszenie §2 pkt 1, §5 ust. 4 i ust. 5 oraz §19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 i innych, a to poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ niższego stopnia, pomimo, iż decyzja ta była błędna, brak było podstaw pomniejszenia należnych świadczeń na rok 2023, skutkiem czego organ wyższego stopnia utrzymał w mocy nieprawidłowe orzeczenie - niezgodne ze stanem faktycznym i stanowiące przejaw rażącego naruszenia prawa; 2. naruszenie §1 ust. 1 pkt 4 lit. c Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary, a to poprzez ustalenie, jakoby sporna część działki [...] była zalesiona i zakrzewiona w sposób uniemożliwiający prowadzenie na niej działalności rolnej, podczas gdy takie zapatrywanie jest absolutnie błędne, pozostaje w opozycji do treści przytoczonego przepisu, zgodnie z którym kwalifikującym się hektarem (do udzielenia wsparcia planami strategicznymi) jest element krajobrazu obejmujący rozproszone drzewa znajdujące się na użytkach rolnych, o ile liczba drzew na hektar, innych niż drzewa owocowe, nie przekracza 100 sztuk; 3. błędne ustalenie przez organ wyższego stopnia, iż: a) w odniesieniu do działki nr [...] zachodziła podstawa do pomniejszenia obszaru uprawnionego do płatności RSK z obszaru deklarowanego, w sytuacji gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw i zasadnym było uwzględnienie stanowiska skarżącej w całości, a to zwłaszcza mając na względzie ustalenia z lat poprzednich, protokół, na jaki powołała się skarżąca, a także rzeczywiste uwarunkowania środowiskowe i przestrzenne gruntów oraz podejmowane zabiegi agrotechniczne, które to uprawniają do przyznania środków zgodnie ze złożonym wnioskiem; b) w odniesieniu do działki nr [...] stwierdzono występowanie skupisk zakrzewień lub zadrzewień uniemożliwiających zaklasyfikowanie do płatności RSK, podczas gdy takie przyjęcie pozbawione jest podstaw, nijak ma się to do stanu rzeczywistego, a to wobec faktu, iż prowadzenie tam działalności rolniczej jest możliwe; a istniejące zadrzewienia I zakrzewienia są rozproszone i dają możliwość prowadzenia działalności rolniczej; na marginesie - w protokołach kontroli brak omówienia przedmiotowej materii. co absolutnie dyskredytuje wydane decyzje w skarżonym zakresie: ponadto - kontroli nie przeprowadzono w terminie, o którym skarżąca została zawiadomiona i w którym to na miejscu czynności stawił się pełnomocnik skarżącej, a w zupełnie innych terminach - o jakich żadnej wiedzy skarżąca nie miała; 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w odniesieniu do działki [...] zachodziła podstawa do wykluczenia spornego obszaru, podczas gdy jest to twierdzenie absolutnie bezzasadne, a dodatkowo: - na spornym obszarze nie ma i nie było kompleksu trwale i w sposób zwarty zalesionego lub zakrzewionego, który to uniemożliwiałby przyznanie wnioskowanych środków; - stanowisko organów co do tego, jakoby nie było mogło być mowy o prowadzeniu na spornym obszarze działalności rolniczej jest kompletnie bezpodstawne, gołosłowne, jednostronne, dowolne i niepoparte żadnym materiałem dowodowym; - a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o powierzchowny materiał dowodowy i nie wszystkie okoliczności faktyczne, 2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, 3. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa,w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do wydania decyzji o zakwestionowanej treści, 4. art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny i niespójny materiał dowodowy, 5. art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji) i art. 11 k.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek) poprzez wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu i niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny i niespójny materiał dowodowy, w sytuacji gdy konsekwencje wydania tejże decyzji mają ważkie znaczenie dla skarżącej, 6. art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez odstąpienia od wydania decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez organ decyzji. 7. art. 138 S 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez niedokonanie zmiany lub też nieuchylenia pierwotnej decyzji organu I instancji, po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wobec złożonego odwołania, pomimo tego, że jako obarczona wieloma naruszeniami, decyzja ta nie powinna się ostać. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi – uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 113 § 1 zdanie 1 P.p.s.a - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W ocenie Sądu w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77§ 1 i 2, art. 80 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma powierzchnia kwalifikująca się do płatności RSK. Na działkach rolnych oznaczonych we wniosku: "F", "H", "N" zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] ([...]).Organ wykluczył z tych płatności część obszarów działek rolnych. Podkreślić należy, że Sąd na podstawie przedłożonych akt administracyjnych i uzasadnień decyzji organów obu instancji, nie ma możliwości dokonania oceny, jakie ustalenia zostały przyjęte przez organy w odniesieniu do konkretnych działek w zakresie pomniejszenia deklarowanych powierzchni. To zaś determinuje stwierdzenie, że nie można dokonać oceny prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. Co istotne, dopiero stwierdzenie, że ustalony stan faktyczny jest prawidłowy umożliwia ocenę, czy organ prawidłowo zastosował prawo materialne i w konsekwencji czy w prawidłowej wysokości przyznał płatność. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Jak wskazano na wstępie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma powierzchnia kwalifikująca się do płatności RSK W zaskarżonej decyzji organ wskazał (odniósł się) do powierzchni nie kwalifikujących się do płatności (wykluczonych) na działkach rolnych: "F", "H" oraz "N" zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] ([...]). Należy podkreślić, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości, nie ogranicza się tylko do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że powierzchnia wyłączona z płatności znajduje się na działkach "F", "H" i "N" zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...]. W tym zakresie Sąd ma dwie uwagi, po pierwsze wątpliwości istnieją co do powierzchni wykluczeni, a po drugie co stanowiło podstawę wykluczenia konkretnej powierzchni. Organ I instancji wykluczył z płatności RSK część obszarów w/w działek rolnych (wszystkie deklarowane jako trwałe użytki zielone - zwany dalej TUZ). Z treści decyzji wynika, że przedmiotowe wykluczenie objęło łącznie obszar 0,92 ha (strona 15 decyzji organu II instancji). Okoliczność wyłączenia z obszaru zakwalifikowanego do płatności RSK powierzchni ma bezpośredni wpływ na wysokość pomocy finansowej przyznanej za rok 2023. Strona konsekwentnie kwestionuje ustalenia dokonane w zakresie powierzchni wykluczonej z płatności na w/w działce ewidencyjnej. Poza sporem jest, że na jednej działce ewidencyjnej Strona zadeklarowała trzy odrębne działki rolne. W związku z faktem, że na każdej z w/w działek zadeklarowany został TUZ, to czynności kontrolne w zakresie ustalenia MKO działki nr [...] ([...]) obejmowały weryfikację całego kompleksu, w odniesieniu do którego pomiary przeprowadzane w dniach: 24.10.2025 r. oraz 7.01.2025 r. Inspektorzy w trakcie kontroli sporządzili 39 szt. fotografii (w aktach sprawy) oraz szkice z kontroli (3 szt.), na których kolorem czerwonym określono linię pomiaru obszarów uznanych za użytkowane rolniczo, a co za tym idzie włączone w zakres MKO działki nr [...]. Zdaniem organu suma przedmiotowego pomiaru wyniosła - jak wskazano powyżej - 4,75 ha. a pomiar prowadzony był maksymalnie - co wynika ze szkiców z kontroli - do granicy obszaru uznanego za użytkowany oraz terenów zalesionych i zakrzaczonych. Do MKO w/w działki włączone zostały także obszary niekoszone (zaznaczone na załączniku graficznym w kolorze niebieskim) niezbędne do pozostawienia ze względu na uczestnictwo Strony w programie środowiskowo - klimatycznym. W ocenie organu z ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że z obszaru MKO działki nr [...] wyłączono obszary skupisk zalesionych i zakrzaczonych o charakterze wieloletnim (zdjęcia nr: 2, 7, 8, (prawa strona), 9 (prawa strona), 11, 12, 13 (prawa strona), 14, 15 (prawa strona), 17 (lewa strona), 19, 20 (prawa strona), 24 (prawa strona), 25 (prawa strona), 26 i 27 (drzewostan w tle), 28, 29, 32 (prawa strona), których charakter uniemożliwia uznanie, iż można na tych obszarach prowadzić działalność rolniczą. Organ odwoławczy wskazał, iż MKO działki nr [...] określony został na poziomie 4,75 ha i do takiej powierzchni pomniejszony został obszar uprawniony do płatności RSK w granicach rolnych: "F", "H" oraz "N". O ile z akt administracyjnych można wyciągnąć wniosek, że na zadeklarowanych przez Stronę działkach znajdowały się skupiska drzew, czy zakrzaczenia, jednak nie jest możliwa ocena czy prawidłowo jest ustalona powierzchnia wykluczenia. W decyzji organu I instancji w odniesieniu do płatności RSK, organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych zadeklarowano powierzchnię w ramach poszczególnych wariantów/pakietów: Realizowany pakiet:Wariant 2.1.Zmiennowiligotne łąki trzęślicowe – powierzchnia deklarowana, na jakiej realizowano interwencję/wariant (ha): 5.67.Na stronie 3 decyzji organ przedstawił w tabeli działki, na których realizowano pakiet/wariant i nieprawidłowości stwierdzone na działce.Następnie organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 5,67 ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach Wariant: 2.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe wynosi 4,75 ha.Jak wskazał organ powierzchnia wykluczona wskutek przeprowadzonej kontroli wynosi 0,92 ha. Jak zaznaczył organ nieprawidłowości wobec zadeklarowanych przez Stronę działek dotyczyły tylko działek "F", "H", "N". Organ odwoławczy wskazał (strona 22 decyzji), że kontrolne pozwoliły w sposób precyzyjny ustalić wartość MKO (§ 19 ust. 2 Rozporządzenia RSK w zw. z art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia 2022/1172) w/w działki, a na tej podstawie wielkość obszaru kwalifikującego się do płatności RSK w granicach działek rolnych: "F", "H" oraz "N" (zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...]) została zredukowana łącznie o 0,92 ha (z powierzchni deklarowanej tj. 5,67 ha do obszaru ustalonego w trakcie weryfikacji w terenie tj. 4,75 ha). Sąd nie kwestionuje, iż płatności przysługują od obszarów na których prowadzona jest działalność rolnicza, a do obszaru na którym występują zalesienia i zakrzaczenia płatności nie przysługują. Jednak z treści decyzji, szczególnie porównując uzasadnienie organu I instancji z uzasadnieniem organu II instancji i odnosząc te ustalenia do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie sposób stwierdzić zakresu nieprawidłowości, a przede wszystkim obszar jaki został wykluczony z płatności oraz przyczyn tych wykluczeni. W tym zakresie decyzje są całkowicie nieczytelne, uniemożliwiające prześledzenia toku rozumowania organów. W konsekwencji również nie wiadomo, które powierzchnie na których znajdowały się "skupiska drzew" zostały wykluczone. Nie są jasne inne pomniejszenia jakie organy ustaliły. Natomiast organ w zaskarżonej decyzji, pomimo, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji i wprost powołuje się na prawidłowe ustalenia organu I instancji, wskazuje dane , których Sąd nie ma możliwości zweryfikować – np. "wielkość obszaru kwalifikującego się do płatności w granicach działek rolnych: "F", "H" oraz "N" (zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...]) została zredukowana łącznie o 0,92 ha (z powierzchni deklarowanej tj. 5,67 ha do obszaru ustalonego w trakcie weryfikacji w terenie tj. 4,75 ha)." Gdzie jak już wcześniej wskazano z wniosku Strony o płatność, treści decyzji organu I instancji wynika, że łączna powierzchnia deklarowana (w odniesieniu do tych trzech działek znajdujących się na działce ewidencyjnej [...]) wynosi 5,67 ha. Zupełnie też nie wiadomo w jaki sposób organ ustalił wielkość 0,92 ha. Mając powyższe na względzie postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie naruszało zasady postępowania tj. zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji materiał dowodowy nie został w należyty sposób oceniony, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ przedstawi stan faktyczny stanowiący podstawę przyznanej płatności. Wskaże na jakich działkach stwierdzono nieprawidłowości, jakie to były nieprawidłowości i w konsekwencji jaki obszar został wyłączony z płatności oraz wskaże, jakie dowody o tym świadczą. Ponadto sporządzi uzasadnienie decyzji spełniające wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda w zaskarżonej decyzji organ szczegółowo powołał podstawy prawne, przywołał treść przepisów, opisał metody pomiaru, jednak w ocenie Sądu, zabrakło wskazania jakie ustalenia w zakresie powierzchni poszczególnych działek organ wykluczył z płatności. Z tych też powodów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.