I SA/Gl 765/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi M.H. (dalej: "skarżący") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "organ") z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. W dniu [...] do organu wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek ten następnie został doprecyzowany pismem z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący zasygnalizował brak możliwości spłaty należności z uwagi na swą trudną sytuację finansową. 2. W dniu [...] organ, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 963), następnie powoływanej w skrócie: u.s.u.s., wydał decyzję nr [...], którą: 1) stosownie do art. 28 ust. 2 u.s.u.s. odmówił skarżącemu umorzenia: a) należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek na: – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/2012-10/2016 w łącznej kwocie [...] zł obejmującej składki ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty upomnienia ([...] zł); – Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 10/2014, 12/2014, 03/2015, 03/2016, 06/2016, 09/2016-10/2016 w łącznej kwocie [...] zł obejmującej składki ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty upomnienia ([...] zł); – Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/2012-11/2014, 03/2015, 01/2016-08/2016 i 10/2016 w łącznej wysokości [...] zł obejmującej składki ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty upomnienia ([...] zł); b) należności z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 12/2014-10/2016 w kwocie [...] zł; 2) na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) odmówił skarżącemu umorzenia należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie na: – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/2012-11/2014, 03/2015, 10/2015 i 01/2016-10/2016 w łącznej wysokości [...] zł obejmującej składki ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty upomnienia ([...] zł); – Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 10/2014, 12/2014, 03/2015, 03/2016, 06/2016 i 09/2016-10/2016 w łącznej kwocie [...] zł obejmującej składki ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty upomnienia ([...] zł); – Fundusz Pracy za okres 09/2012-11/2014, 03/2015, 01/2016-08/2016 i 10/2016 w łącznej kwocie [...] zł obejmującej składki ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty upomnienia ([...] zł). 3. W następstwie złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej oznaczanej jako: K.p.a., oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stwierdził brak podstaw do zmiany stanowiska i utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...]. W uzasadnieniu kwalifikacji podjętej w drugiej instancji, w ramach relacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania, organ zwrócił uwagę, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w pierwszej instancji zobligował skarżącego (w dniu [...]) do udokumentowania aktualnej sytuacji finansowej, jednakże przesyłki zawierającej to wezwanie skarżący nie podjął, a samego wezwania – nie wykonał. Niezbędne w tym zakresie dokumenty nie zostały również załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie nastąpiło to także w odpowiedzi na następnie otrzymane wezwanie z dnia [...]. Nadto skarżący nie skorzystał z możności wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, na który złożyły się przede wszystkim dokumenty przedstawione przezeń w dniu [...] w toku postępowania zmierzającego do weryfikacji wcześniejszego (złożonego w tym samym przedmiocie) jego wniosku. W skład tego materiału źródłowego weszła: zawarta przez skarżącego z bankiem (na kwotę [...] zł) umowa o kredyt gotówkowy wraz z harmonogramem (miesięczna rata: [...] zł; termin spłaty: [...]), deklaracja ubezpieczenia (miesięczna składka: [...] zł), ugoda z dnia [...] o rozłożeniu na raty wymagalnego zadłużenia w kredycie obrotowym, które wyniosło [...] zł, oświadczenie skarżącego (jako przedsiębiorcy) o nieotrzymaniu pomocy de minimis, dowód zajęcia wierzytelności przez komornika sądowego z dnia [...] w związku z egzekucją należności głównej w kwocie [...] zł, informacje i zeznanie roczne sporządzone na potrzeby podatku dochodowego odnośnie lat 2013-2015, potwierdzenia regulowania podatków stanowiących dochód gminy, jak również niepodpisane (przez skarżącego) oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, z którego wynika, że skarżący uzyskuje dochód z prowadzonej działalności gospodarczej (w 2015 r. – [...] zł) i dodatkowego zatrudnienia ([...] zł netto), gospodarstwo domowe tworzy z żoną, która posiada dochód netto w wysokości [...] zł i trójką dzieci, z których dwoje także jest aktywne zarobkowo, stałe miesięczne koszty utrzymania wynoszą [...] zł, w tym [...] zł na leczenie, a ponadto skarżący spłaca zaległość podatkową w kwocie [...] zł (płatne po [...] zł miesięcznie) i kredyty zaciągnięte na kwotę [...] zł (płatne po [...] zł) i jest współwłaścicielem domu o powierzchni [...] m2. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek uregulowanych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu, które wydano na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., w szczególności nie zaprzestał prowadzenia działalności (pkt 3), a postępowanie egzekucyjne przeciwko niemu nie okazało się bezskuteczne (pkt 5) i z racji posiadanego majątku celowe jest jego kontynuowanie (pkt 6). Zarazem analiza sytuacji dochodowej nie pozwala na uznanie, by opłacenie należności pozbawiło rodzinę skarżącego (i jego samego) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza, że spłata innych zobowiązań z powodzeniem jest realizowana. Biorąc pod uwagę to, że wśród nich są także świadczenia prywatnoprawne, dostrzec z kolei trzeba, że należności z tytułu składek (jako należności publicznoprawne) powinny być spłacane w pierwszej kolejności. Umorzenie tych należności stanowi z kolei odstępstwo od powszechnego obowiązku ich zapłaty, a ponieważ ma ono charakter definitywny, uznać trzeba, że może nastąpić tylko w wyjątkowej sytuacji. Przy tym konstrukcja powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że ziszczenie się przesłanek umorzenia należności stanowi konieczny (a nie: wystarczający) warunek podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nie jest ono więc możliwe (byłoby przedwczesne) w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie brak możliwości zapłaty należności (np. przy zastosowaniu układu ratalnego) nie jest wszak przesądzony. Poza tym uwadze nie może umknąć, że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej spoczywa na przedsiębiorcy i stąd omawiana instytucja nie może służyć do zwolnienia go z powinności zapłaty należności tylko dlatego, że obecnie odnotowuje niekorzystny wynik finansowy. 4. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wystąpił o uchylenie obydwóch, wyżej wskazanych decyzji organu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów świadczących o krytycznej sytuacji skarżącego; 2) art. 28 ust. 1 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmownym załatwieniu wniosku pomimo ziszczenia się ustawowych przesłanek umorzenia należności i oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach; 3) art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 wspomnianego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w następstwie nieuwzględnienie faktu, że sytuacja finansowa pozbawia skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, skarżący nie posiada środków na pokrycie zobowiązania, a przymusowa egzekucja świadczeń doprowadziłaby do całkowitej jego niewypłacalności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona kwalifikacja jest niesłuszna i krzywdząca. Wyraził przy tym przekonane, że zaprezentowany przez niego materiał źródłowy stanowi wystarczający dowód jego trudnego położenia. Zarazem wyjaśnił, że zaciągnięcie kredytów operacyjnych było niezbędne do utrzymania działalności, którą prowadzi. Ich spłata jest natomiast konieczna do jej kontynuowania. Spotyka się to jednak z przeszkodami, gdyż przedsiębiorstwo funkcjonuje na granicy opłacalności, co z trudem pozwala na pokrycie nawet kosztów utrzymania. Niebezpieczeństwo utraty podstawowego źródła dochodów jest zatem realne. Z drugiej strony aspekt zachowania źródła dochodów, które podlegają wszak opodatkowaniu, sprawia, że w rzeczywistości za umorzeniem należności przemawia też wzgląd na dbałość o finanse publiczne. 5. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, lecz z przyczyn niewskazanych w jej zarzutach. Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania się na obu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie przez Kierownika Referatu A.L., obok osób działających z upoważnienia Prezesa ZUS tj. Zastępcy Dyrektora (decyzja z dnia [...]) i Dyrektora Oddziału (decyzja z dnia [...]). Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 638/17 uchylił decyzję ZUS m.in. z powodu naruszenia ww. przepisów prawa. Z tego też względu, podzielając w całości oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, Sąd, uzasadniając rozstrzygnięcie, przywoła rozważania prawne w nim zawarte. Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11). Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Podsumowując, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu, podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc, dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę, uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Przez wzgląd na powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i podlega uchyleniu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Natomiast z uwagi na wykazaną wadliwość zaskarżonej decyzji, odnoszenie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. ZUS, rozpoznając sprawę ponownie – bez udziału pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...], wyda kolejną decyzję w sprawie, która może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący nie wykazał, że, działając osobiście i będąc zwolniony ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.), poniósł wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.