I SA/Gl 737/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr 2401-IEE.7192.79.2023.2.DJ UNP: 2401-23-062613 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 15 marca 2023 r., znak 2401-IEE.7192.79.2023.2.DJ, Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako organ, DIAS) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z 18 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z 9 lutego 2011 r., wniesionych przez G. B. (dalej jako strona, skarżący). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 i z art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 775 – dalej jako kpa) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1, § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479). Stan sprawy: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych z 9 lutego 2011 r. Tytuły wykonawcze doręczono stronie 16 lutego 2011 r. Strona 29 grudnia 2022 r. złożyła zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na okoliczność przedawnienia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania argumentując, że zarzut został wniesiony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony, DIAS wydał opisane na wstępie postanowienie. W jego uzasadnieniu wskazał, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji upea, zastosowanie miały przepisy, które ograniczały termin do wniesienia zarzutów tj. ten środek prawny przysługiwał zobowiązanemu jedynie w ciągu siedmiu dni od otrzymania tytułów wykonawczych. W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 a kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie, a tym samym uznanie, iż brak jest uzasadnionych przyczyn do wszczęcia postępowania podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika istnienie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego; - art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (zwanej dalej jako OP) w zw. z art. 31 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( dalej jako usus) poprzez jego niezastosowanie, a tym samym niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy zobowiązanie podatkowe wygasło w całości na skutek przedawnienia. Skarżący podniósł również zarzuty wobec postanowienia organu I instancji zarzucając naruszenie: - art. 15 upea poprzez brak doręczenia skarżącemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a następnie wszczęcia i prowadzenia egzekucji; - art. 24 ust. 4 usus poprzez jego niezastosowanie, a tym samym wszczęcie egzekucji administracyjnej mimo upływu terminu przedawnienia roszczeń w przedmiocie zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne; - art. 59 § 1 pkt 9 OP w zw. z art. 31 usus poprzez niezastosowanie, a tym samym niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy zobowiązanie podatkowe wygasło w całości na skutek przedawnienia; - art. 14 pkt 4 usus poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie iż skarżący podlega obowiązkowi uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący zawiesił działalność gospodarczą 5 września 2002 r.; - art. 77 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie pominięcie dokumentu urzędowego w postaci deklaracji ZUS P DRA z 5 września 2002 r. stwierdzającej, że w tymże dniu, a więc w chwili zawieszenia działalności gospodarczej skarżący nie zalegał z jakimikolwiek składkami na ubezpieczenie społeczne. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zobowiązania organu do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na wstępie należy wyjaśnić skarżącemu, że stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/ŁD 2572/95). W uchwale NSA z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96 wskazano, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. W konsekwencji Sąd w niniejszej sprawie badał legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym, tj. oceniał, czy postanowienie organu znajduje oparcie w przepisach prawa. Nie badał jednak samej istoty zgłoszonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ kwestia ta wykraczała poza ramy wyznaczone wydanym postanowieniem organu i wniesioną przez skarżącego skargą. Dopiero gdyby organ rozpatrzył zarzut, tj. merytorycznie odniósł się do jego treści, Sąd oceniałby prawidłowość stanowisk organu oraz skarżącego przedstawionego we wniesionym zarzucie. Tak się jednak nie stało, ponieważ organ uznał wniesiony zarzut za spóźniony i dlatego odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 9 upea, w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438) tytuł wykonawczy zawierał pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powiązany z nim art. 33 § 1 upea, zawierał katalog przyczyn, które mogły być podstawą zgłoszonych zarzutów. Oba te przepisy zostały znowelizowane ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, która nadała im następujące brzmienia: Art. 27 ust. 1 pkt 9 upea w brzmieniu od 30 lipca 2020 r., stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu. Zgodnie zaś z art. 33 § 5 pkt 1-3 upea, zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż: 1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części. Ustawa nowelizująca upea w art. 13 ust. 1 stanowi, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie upea i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że skoro postępowanie zostało wszczęte 16 lutego 2011 r., w tej dacie doręczono skarżącemu tytuły wykonawcze, to winno być prowadzone w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji. Pewne wątpliwości mogą budzić ust. 2 – 4 artykułu 13 ustawy nowelizującej. Przewidują one, że w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego, do egzekucji ze składnika majątkowego wchodzącego w skład majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, stosuje się przepisy upea w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Podobnie, w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego, do egzekucji z rzeczy lub prawa majątkowego obciążonego zastawem skarbowym lub hipoteką przymusową, które zostało przeniesione na inny podmiot, stosuje się przepisy upea, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu jednak prawidłowo organ uznał, że do postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego, a w konsekwencji do terminu do wniesienia zarzutów zastosowanie znajdą przepisy upea w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r. Powołany wyżej przepis art. 13 w ust. 1 posługuje się pojęciem "postępowania egzekucyjnego", które wszczęte i niezakończone przed 30 lipca 2020 r. prowadzone winno być według przepisów dotychczasowych. Wydawać by się mogło, że skoro ust. 2 – 4 do egzekucji ze składnika majątkowego wchodzącego w skład majątku wspólnego, do egzekucji z rachunku bankowego itd. nakazuje stosować przepisy w znowelizowanym brzmieniu, to całe postępowanie egzekucyjne winno być prowadzone w oparciu o znowelizowane przepisy. W konsekwencji, termin do wniesienia zarzutów liczony powinien być zgodnie z art. 27 ust. 9 i art. 33 ust. 5 upea w brzmieniu od 30 lipca 2020 r. Tak jednak nie jest. Podzielenie stanowiska skarżącego prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji dłużników w zależności od składnika majątku, do którego skierowano egzekucję. Odróżnić należy postępowanie egzekucyjne z art. 13 ust. 1 upea od egzekucji z konkretnego składnika majątkowego, o której mowa w art. 13 ust. 2-4 ustawy nowelizującej. Co więcej, egzekucja administracyjna odbywa się w ramach postępowania egzekucyjnego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne jest to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną (por. D. R. Kijowski [w:] E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 1). Postępowanie egzekucyjne obejmuje zatem, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, w tym przez wierzyciela. Z kolei egzekucja administracyjna oznacza stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków egzekucyjnych służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 60/22, WSA w Warszawie w wyroku z 16 lutego 2007 r., III SA/Wa 3125/06). Zdaniem Sądu wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie egzekucyjne wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy nowelizującej co do zasady prowadzone jest według przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tym samym termin do wniesienia zarzutów wynosił w niniejszej sprawie siedem dni i powinien być liczony od daty doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Dopiero zastosowanie w ramach tego postępowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z konkretnego składnika majątkowego może być oceniane według przepisów w znowelizowanym brzmieniu, o ile taka konieczność zajdzie. Rację ma zatem organ twierdząc, że skoro doręczenie tytułów wykonawczych nastąpiło w 2011 r., to od daty ich doręczenia biegł termin do wniesienia zarzutów. Późniejsza nowelizacja upea nie wpływa na termin do wniesienia zarzutów, ani też nie otwiera tego terminu na nowo. Słusznie zatem organ stwierdził, że poprzez odesłanie wynikające z art. 18 upea, terminowość wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym winna zostać oceniona przez pryzmat art. 61a kpa. Uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów, wynikającemu z art. 27 § 1 pkt 9 upea w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., stanowi okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiocie zarzutów skarżącego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.