I SA/Gd 1066/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 września 2023 r., nr SKO Gd/4657/23 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON oddala skargę.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: Prezydent) działając na podstawie art. 12a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. 2021 r. poz. 573 ze zm.) - dalej jako "ustawa o rehabilitacji" negatywnie rozpoznał wniosek złożony przez F.M. (dalej: Strona, Skarżący) o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła odwołanie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 112/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie. WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o dofinansowanie ze środków PFRON powinno nastąpić w formie decyzji, którą można kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę SKO decyzją z dnia 27 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO przytoczyło treść przepisów art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz § 5ust. 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1330) – dalej jako "rozporządzenie wykonawcze". Dalej SKO wskazało, że starosta rozpatrujący wniosek nie ma obowiązku przyznania środków każdemu wnioskodawcy oraz w każdej wskazanej we wniosku wysokości. Przepis art. 12a ust. 1 u.r.z.s. jednoznacznie stanowi, że osoba niepełnosprawna "może otrzymać", a nie "musi otrzymać" lub "otrzymuje". Przyznanie wnioskodawcy środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest obligatoryjne. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej wskazano jedynie, że ww. forma wsparcia miałaby charakter fakultatywny. Przyznanie bądź odmowa przyznania środków należy do uznaniu organu rozpatrującego wszystkie złożone do niego wnioski. Uznanie to nie jest dowolne, gdyż musi być uzasadnione okolicznościami wskazanymi w § 5 ust. 5 rozporządzenia. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że pomoc powinna być udzielona przede wszystkim osobom z niepełnosprawnością, które mają małe szanse na rynku pracy ze względu na znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wnioskodawca zaś legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z terminem do 24 lutego 2024 r. Ponadto pula środków do przyznania w 2022 roku stanowiła kwotę 500.000,00 zł, która to kwota podlegała racjonalnemu podziałowi. Wnioskodawca zaś żądał przyznania mu kwoty aż 89.926,35 zł. Jednocześnie SKO podkreśliło, że wydatku w kwocie prawie 65 tys. zł na kupno pojazdu mechanicznego nie sposób zaliczyć do niezbędnych wydatków do podjęcia działalności w rozumieniu § 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. SKO nie podzieliło poglądu odwołującego się, że przepisy prawa nie przewidują możliwości ograniczenia wysokości przyznanej kwoty poniżej sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku określonym w art. 21a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 12a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.) oraz II. rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1330 z późn. zm.), poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie mogą być brane pod uwagę przy przyznawaniu środków na podjęcie działalności gospodarczej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości. Wniosła również o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie przyznania Skarżącemu dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kwestia przyznania lub odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej osobie niepełnosprawnej wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną do przyznania takiego dofinansowania jest bowiem art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej na jednego członka założyciela spółdzielni oraz na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą: 1) nie wyższej niż sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 12 miesięcy, 2) wynoszącej od sześciokrotności do piętnastokrotności przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 24 miesięcy - jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel. Warunki oraz tryb przyznawania osobie niepełnosprawnej bezrobotnej albo poszukującej pracy niepozostającej w zatrudnieniu jednorazowo środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej, stosownie do treści art. 12a ust. 3 u.r.z.s. określił Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu wykonawczym. W myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego środki: 1) mogą być przyznawane na poniesienie planowanych wydatków niezbędnych do podjęcia działalności, w szczególności dotyczących: nabycia lub wytworzenia środków trwałych, nabycia innych produktów i usług, w tym remontowych, pomocy prawnej, szkoleń, konsultacji i doradztwa, nabycia wartości niematerialnych i prawnych oraz uzyskania niezbędnych zezwoleń - jeżeli zostały uwzględnione we wniosku; 2) obejmują kwotę niepodlegającego odliczeniu podatku od towarów i usług, związanego z przedmiotami opodatkowania określonymi w pkt 1. Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego starosta, rozpatrując wniosek, bierze pod uwagę: 1) formę prawną i sposób wykonywania planowanej działalności; 2) wolę innych osób lub podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą albo działalność w formie spółdzielni socjalnej przyjęcia wnioskodawcy do tej działalności; 3) popyt i podaż lokalnego rynku na planowaną działalność; 4) planowane wydatki, które wnioskodawca zamierza sfinansować z wnioskowanych środków; 5) wysokość wkładu własnego wnioskodawcy; 6) uprawnienia i kwalifikacje: a) wnioskodawcy, w przypadku samodzielnego wykonywania czynności wymagających tych uprawnień i kwalifikacji, b) wnioskodawcy lub innych osób, w przypadku wykonywania przez nie czynności wymagających tych uprawnień i kwalifikacji; 7) doświadczenie i umiejętności wnioskodawcy lub innych osób przydatne w planowanej działalności; 8) zgodę małżonka na zawarcie umowy przyznającej środki wnioskodawcy, w przypadku pozostawania we wspólności majątkowej; 9) Wysokość pozostających w dyspozycji starosty środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeznaczonych na przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej w danym roku. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie organu administracji w powyższym zakresie jest podejmowane w ramach uznania administracyjnego - wskazuje na to wprost sformułowanie, że " osoba niepełnosprawna, (...), może otrzymać". Oznacza to, że sąd administracyjny nie może, badając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdzić, że organ miał obowiązek przyznać dofinansowanie. Żaden bowiem przepis – ani ustawy, ani rozporządzenia – nie przewiduje takiego obowiązku. Innymi słowy, brak jest w obowiązujących przepisach tego typu warunków, których spełnienie przez niepełnosprawnego uprawniałoby go do domagania się przyznania mu dofinansowania. Działanie w ramach uznania administracyjnego uprawnia sąd administracyjny do kontroli, czy motywy decyzji w sposób logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym przedstawiają stanowisko organu co do złożonego wniosku. Sąd bada ponadto, czy stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 19 grudnia 2017 r., II SA/Lu 846/17 uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja uznaniowa nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości, lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W oparciu o powyższe uwagi Sąd zaznacza, że stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia nie był sporny. Skarżący był osobą niepełnosprawną i zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni z wnioskiem o przyznanie środków z PFRON w kwocie 89.926,35 zł na pojęcie działalności gospodarczej. Zespół Konsultacyjny przy Prezydencie zaopiniował pozytywnie złożony wniosek w części dotyczącej wyposażenia biurowego planowanej działalności, proponując przyznanie kwoty 25.000,00 zł. Zespół nie zaakceptował przyznania środków w kwocie 64.926,35 zł z przeznaczeniem na zakup samochodu osobowego. Zgodzić trzeba się z orzekającymi w sprawie organami, że wydatek w kwocie 64.926,35 zł na zakup samochodu osobowego nie mógł być zaliczony do niezbędnych wydatków do podjęcia działalności gospodarczej w rozumieniu § 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Sąd podkreśla przy tym dobrą praktykę organu, który wskazał, że przy ograniczonych środkach, pomoc powinna być udzielona przede wszystkim osobom ze znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, który uniemożliwia im podjęcie działalności gospodarczej w warunkach rynkowych. Skarżący legitymował się natomiast orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z terminem do 24 lutego 2024 r, zaś pula środków do przyznania w 2022 r. stanowiła kwotę 500.000,00 zł i była mniejsza od kwoty którą dysponował Prezydent w 2022 r. o 150.000,00 zł. Z tych też względów oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 259 ze zm.)