I SA/Bd 92/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na pismo Powiatowego Urzędu Pracy w N. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy postanawia: odrzucić skargę

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2020 r. A. P. (dalej także: Skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w N. (dalej także: PUP, organ) o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), dalej jako: "COVID-19". W piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. poinformował Skarżącą, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie przedmiot prowadzonej przez nią działalności gospodarczej określanej jako przeważająca w rozumieniu art. 15zze4 ust. 1 COVID-19 wynikający rejestru REGON wyklucza udzielenie dotacji. Skarżąca w piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r. podtrzymała wniosek wskazując, że błędne kody PKD nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i ona za ten błąd nie odpowiada. W odpowiedzi na powyższe PUP podtrzymał swoje stanowisko i ponownie odmówił udzielenia dotacji. W kolejnym piśmie, które wpłynęło do PUP w dniu 20 stycznia 2021 r. Skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację i zwróciła się o indywidualne podejście do jej sprawy. Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. organ ponownie poinformował Skarżącą, że wobec braku podstaw prawnych, wniosek o udzielenie dotacji rozpatrzono odmownie. Wyjaśnił, że dotacja może zostać udzielona mikroprzedsiębiorcy, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą oznaczoną według PKD jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wymienionymi w ww. przepisie. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia z dnia 11 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na cywilnoprawny charakter procedury przyznawania świadczenia i w związku z tym niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: "p.p.s.a." w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się paroma cechami. Podstawową jego cechą jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem stosunku administracyjnego (drugą stroną) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie są władne do rozpoznawania innych spraw niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się owymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. W rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między starostą a mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Nie jest więc stosunkiem administracyjno-prawnym, zatem nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że umowa jest formą regulacji stosunków w sferze cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku uregulowanie takie znajduje się w art. 15zze4 ust. 1 COVID-19, który stanowi, że dotacja jest udzielana na podstawie umowy o dotację na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy. W uregulowaniu tym brak jest przepisów nakazujących wydanie decyzji odmownych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na tryb cywilnoprawny a nie administracyjny. Potwierdzają to zapisy umowy dotacji, które w sprawach nieuregulowanych wprost odsyłają do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a spory wobec braku polubownego załatwienia rozstrzygał będzie sąd powszechny właściwy dla urzędu pracy. Jakkolwiek w literaturze są prezentowane poglądy w zakresie umowy administracyjnej, to jednak rozważania te nie wykraczają poza wymiar koncepcji doktrynalnej (por. Ostrowska A., Koncepcja umowy administracyjnej na przykładzie umowy o dotację w świetle polskich i zagranicznych regulacji, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu, nr 3/2018, s. 9-27). Ponadto należy stwierdzić, że mimo, iż starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Jak stwierdza bowiem Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06), w cytowanej wyżej uchwale, sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.