V SA/Wa 913/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na pismo Wojewódzkiego Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przekazania odwołania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz M.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych w dniu [...] marca 2020 r. pod poz. [...] .

M. W. (dalej: "skarżący" lub "strona"),w dniu 18 kwietnia 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. (dalej: "Fundusz" lub "WFOŚiGW") wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze. Pismem z [...] września 2019 r. Fundusz poinformował skarżącego, że jego wniosek został odrzucony zgodnie z § 6 ust. 6 Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" (dalej także jako "Regulamin"), gdyż skarżący nie spełnił kryterium dostępu nr 4, tj. Wnioskodawca nie mieści się w katalogu beneficjentów Programu. Skarżący wystąpił do Funduszu z wnioskiem o powtórną ocenę wniosku. Pismem z [...] listopada 2019 r. Fundusz ponownie poinformował skarżącego, że jego wniosek podlega odrzuceniu zgodnie z § 6 ust. 6 Regulaminu, gdyż nie spełnił kryterium dostępu nr 4, tj. Wnioskodawca nie mieści się w katalogu Beneficjentów, określonymi w Programie. Pismem z 26 listopada 2019 r. skarżący wniósł do Wojewody [...], za pośrednictwem WFOŚiGW, "Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dn. [...] listopada 2019r.". Pismem z [...] lutego 2020 r. znak [...] Fundusz poinformował skarżącego, że Program Priorytetowy "Czyste Powietrze" oraz Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze", a także żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje możliwości złożenia odwołania do Wojewody [...], w przypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Programu. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do zwrócenia się o powtórną ocenę wniosku, zgodnie z § 6 ust. 7 Regulaminu, a tym samym wykorzystał prawne możliwości zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia. W wyniku złożonego wniosku i powtórnej analizy sprawy Funduszu podtrzymał decyzję o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, o czym skarżący został poinformowany pismem z [...] listopada 2019 r. Brak jest zatem podstawy prawnej do odwołania się od rozstrzygnięcia WFOŚiGW w przedmiocie odrzucenia wniosku. M. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "uchwałę Zarządu WFOŚiGW w W. z dn. [...] lutego 2020r. sygn. [...] odmawiającą przekazania Wojewodzie [...] odwołania Skarżącego od decyzji WFOŚiGW w W. Oddziału Zamiejscowego w S. z dn. [...] listopada 2019r. utrzymującej w mocy decyzję WFOŚiGW w W. Oddziału Zamiejscowego w S. z dn. [...] września 2019r. w sprawie wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Projektu Priorytetowego "Czyste Powietrze" nr 19/2207C". Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie o nieprzekazaniu odwołania wojewodzie winno zapaść w formie uchwały zarządu, podpisanej przez prezesa zarządu. Wskazał na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz. U. z 2017 poz. 2386) stanowiące, że organy wojewódzkich funduszy działają podejmując uchwały na posiedzeniu albo w trybie pisemnym (obiegowym) albo z wykorzystaniem środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość (telekonferencja, wideokonferencja). Zarząd dwuosobowy podejmuje uchwały zwykłą większością głosów. Podjęte uchwały są podpisywane przez prezesa zarządu. Także statut Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. przewiduje, iż zarząd podejmuje wszelkie rozstrzygnięcia należące do jego kompetencji na posiedzeniach, w drodze uchwał lub z zapisem do protokołu (§ 13 ust. 3). Tym samym w ocenie skarżącego należy uważać zaskarżone rozstrzygnięcie za uchwałę, jakkolwiek wydaną z naruszeniem statutu WFOŚiGW w W.. Dalej skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcia WFOŚiGW z [...] września 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. nazwane "Informacjami o odrzuceniu wniosku" należy uznać za decyzje administracyjne. Zaznaczył, że wojewódzki fundusz jest samorządową osobą prawną realizującą zadania z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że jest także organem administracyjnym, i jako taki posiada kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wbrew temu, co twierdzi organ, odwołanie ma więc podstawę prawną, na mocy której powinno być przekazane wojewodzie. W sytuacji, w której żaden przepis prawa nie kreuje jakiegokolwiek organu nadrzędnego nad wojewódzkim funduszem, organem wyższego rzędu jest organ państwowy sprawujący nadzór nad jego działalnością. Kwestią tą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 marca 2015 r. w sprawie II GW 26/14, gdzie, rozpatrując spór kompetencyjny pomiędzy wojewodą a marszałkiem województwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji WFOŚiGW wskazał właśnie na wojewodę, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wojewódzkiego funduszu. Następnie skarżący podniósł, iż nawet jeśli przyjąć, że rozstrzygnięcia WFOŚiGW z [...] września 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. nie są decyzjami administracyjnymi, to należy uznać je właśnie za uchwały. Uchwała jest bowiem formą działalności organów WFOŚiGW przewidzianą przez przepisy regulujące funkcjonowanie funduszy. W takim przypadku kompetencja wojewody do rozpoznania odwołania od nich wynika wprost z przepisów art. 400r ust. 2-9 prawa ochrony środowiska. Niezależnie natomiast od tego, czy rozstrzygnięcia uznamy za uchwały czy decyzje, rozstrzygnięcie z [...] listopada 2019 r. powinno zawierać pouczenie o możliwości odwołania do Wojewody [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W piśmie z 13 listopada 2020 r. pełnomocnik strony podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo WFOŚiGW z [...] lutego 2020 r. informujące skarżącego, że jego pismo z 26 listopada 2019 r. nie stanowi "odwołania" od rozstrzygnięcia Funduszu z [...] listopada 2019 r., zatem nie zostanie przekazane Wojewodzie [...]. Aby dokonać prawidłowej kwalifikacji tego pisma w ramach aktów i działań administracji publicznej należy najpierw dokonać kwalifikacji pism Funduszu z [...] września 2019 r. oraz z [...] listopada 2019 r. informujących skarżącego, iż jego wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" podlega odrzuceniu. WFOŚiGW jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), o czym stanowi art. 400 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) dalej: :p.o.ś.". Jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 p.o.ś. Ponadto w art. 400 ust. 3 p.o.ś. wskazano, że wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512,1571 i 1815). Zgodnie z art. 400b ust. 2 p.o.ś. celem działania WFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, określonych w art. 400a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-9a, 11-22 i 24-42, w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. WFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. W wyroku z 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. W tym miejscu należy odnieść się do zapisów dwóch istotnych dla sprawy dokumentów, tj. Zasad udzielania dofinansowania w ramach Programu priorytetowego Czyste Powietrze (wersja 1.5/06.09.2018) oraz Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" (wersja 1.5/01.01.2019 mająca zastosowanie do wniosku skarżącego). Złożone wnioski o dofinansowanie są w pierwszej kolejności oceniane wedle kryteriów dostępu (pkt 6.6 Zasad udzielania dofinansowania oraz § 6 Regulaminu). Jeżeli wniosek nie spełnia któregokolwiek z kryteriów dostępu, to podlega odrzuceniu, o czym wnioskodawca zostaje poinformowany w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem. Jako formę odwoławczą przewidziano pisemną prośbę o powtórną ocenę wniosku. Ponowne odrzucenie wniosku z powodu niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dostępu kończy procedurę obsługi wniosku. Taka sytuacja zaistniała w odniesieniu do wniosku skarżącego. Z kolei projekty ocenione pozytywnie wg kryteriów dostępu, a następnie według kryteriów jakościowych dopuszczających są grupowane na listach projektów pozytywnie ocenionych, a następnie zostają przedstawiane organom wfośigw do zatwierdzenia udzielenia dofinansowania zgodnie z wewnętrznymi procedurami. WFOŚiGW podejmuje wówczas "decyzje o przyznaniu dofinansowania" (pkt 6.9, 6.10 oraz 6.11 Zasad udzielania dofinansowania oraz § 8 ust. 1 Regulaminu). Dla projektów, którym dofinansowanie zostało przyznane na podstawie decyzji, o których mowa w pkt 6.10, wfośigw przygotowuje projekty umów i wzywa wnioskodawców do podpisania umowy (pkt 6.12 Zasad udzielania dofinansowania). Stosownie zaś do zapisu § 8 ust. 4 Regulaminu w przypadku podjęcia decyzji w sprawie udzielenia dofinansowania, wfośigw przygotowuje projekt umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia zgodnie z przyjętym wzorem oraz danymi zawartymi w ocenionym pozytywnie wniosku oraz informuje Wnioskodawcę o terminie podpisania umowy. Zobowiązanie wfośigw dotyczące dofinansowania powstaje w dniu zawarcia w formie pisemnej umowy, o której mowa w ust 4 (§ 8 ust. 5 Regulaminu). W świetle art. 411 ust. 8 p.o.ś. oraz powyższych zapisów Zasad udzielania dofinansowania oraz Regulamin naboru wniosków, pism Funduszu z [...] września 2019 r. oraz z [...] listopada 2019 r. informujących skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie podlega odrzuceniu, nie można uznać za decyzje administracyjne, w rozumieniu choćby art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", będących podstawowymi przepisami regulującymi decyzje administracyjne. Pisma Funduszu z [...] września 2019 r. oraz z [...] listopada 2019 r. nie stanowią też innych aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Uprawnienie do otrzymania dofinansowania w ramach Programu priorytetowego "Czyste Powietrze" nie wynika z przepisów prawa. Powstaje na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w Regulaminie. Ponadto treść ww. Regulaminu również wskazuje, że czynności wykonywane na jego podstawie mają charakter cywilnoprawny. W postanowieniu z 21 lutego 1997 r. I SA 264/97 NSA stwierdził że skoro działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie czynności poprzedzające zawarcie umowy cywilnoprawnej o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze nie statuują zobowiązania Funduszu i nie są rozstrzygnięciem władczym. Wymaga podkreślenia, że z samego faktu, że Fundusz wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie wynika, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, bowiem nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne (umowa) (tak NSA w postanowieniu z 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09). Reasumując powyższe, pisma Funduszu z [...] września 2019 r. i z [...] listopada 2019 r. nie stanowią ani decyzji administracyjnych ani innych aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takiej sytuacji od pisma Funduszu z [...] listopada 2019 r. nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, a w szczególności nie przysługiwało od niego odwołanie. W konsekwencji, otrzymawszy pismo skarżącego z 26 listopada 2019 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dn. [...] listopada 2019r." Fundusz nie miał obowiązku nadawania mu biegu poprzez przekazanie jako odwołania do organu wyższej instancji, tj. Wojewody [...]. Jednakże WFOŚiGW odpowiedział na ww. pismo skarżącego i zaskarżonym pismem z 6 lutego 2020 r. poinformował stronę, że Program Priorytetowy "Czyste Powietrze" oraz Regulamin naboru wniosków, a także żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje możliwości złożenia odwołania do Wojewody [...] w przypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Program, zatem brak jest podstawy prawnej do odwołania się od rozstrzygnięcia WFOŚiGW w przedmiocie odrzucenia wniosku. Skoro skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od pisma Funduszu z [...] listopada 2019 r., to zaskarżonym pismem z [...] lutego 2020 r. Fundusz nie dokonał żadnego władczego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu zaskarżone pismo z [...] lutego 2020 r. stanowi pismo informacyjne, w którym Fundusz udzielił skarżącemu informacji i pouczenia w kwestiach proceduralnych obowiązujących w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Pismo to nie mieści się zatem w katalogu aktów i czynności za zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.