I SA/Bd 63/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2025 r. nr BP.501.996.2025.0148.LB3. w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. sp. z o.o. w Ł. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. Sp. z o.o. (dalej także jako: "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w wysokości [...] zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 5% i mniej niż 10%, dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20% oraz dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m. Po rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: "GITD") decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] stycznia 2025 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z. zatrzymano do kontroli 6-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] oraz 3-osiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował J. M.. Ustalenia oraz przebieg kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2025 r. Następnie organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1490; dalej także jako: "u.t.d."). Dodał, że treść art. 92a ust. 1, 3 i ust. 7 pkt 1 i 2 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. w sposób sztywny określa wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ww. załącznika i w tym zakresie nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że regulacja wynikająca z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a."), na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ dodał, że zastosowania nie znalazł również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Zdaniem organu kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, a reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Po zacytowaniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, organ wskazał, że dniu kontroli ww. pojazdem członowym Spółka wykonywała przejazd drogowy z ładunkiem w postaci wagonu typu hopper z wraz z odczepionymi od niego wózkami (ładunek podzielny). W związku z uzasadnionym przypuszczeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych wykonano pomiary wymiarów zewnętrznych, nacisków osi oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu członowego z ładunkiem na stanowisku pomiarowym mieszczącym się w miejscowości W. przy drodze krajowej nr [...], zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę jako stanowisko do ważenia pojazdów w ruchu. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] czerwca 2017 r. Pomiary masy całkowitej i nacisków osi wykonano przy użyciu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu [...]. Wagi legitymowały się świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu dnia [...] grudnia 2023 r., z okresem ważności legalizacji do dnia [...] stycznia 2026 r. Sprawdzenia wymiarów kontrolowanego zespołu pojazdów dokonano za pomocą przymiaru wstęgowego [...], nr [...], legitymującego się świadectwem wzorcowania z dnia [...] marca 2020 r. o nr [...] oraz wysokościomierza teleskopowego [...], nr [...], legitymującego się świadectwem wzorcowania z dnia [...] listopada 2004 r., o nr [...]. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono następujące przekroczenie dopuszczalnej normy: - rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego z ładunkiem - 42,8 t (bez odjęcia 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,8 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 7 %), - szerokość pojazdu członowego z ładunkiem - 3,18 m (bez korekty 1 %) – przekroczenie o 0,63 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24,7 %), - wysokość pojazdu członowego z ładunkiem - 4,47 m (bez korekty 1 %) – przekroczenie o 0,47 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 11,75 %), - długość pojazdu członowego z ładunkiem - 26,70 m (bez korekty 1 %) - przekroczenie o 10,2 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 61,8 %). Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z lp. 10.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 5% i mniej niż 10%, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2000 złotych. Z kolei lp. 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi, że dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20%, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 złotych. Zgodnie natomiast z lp. 10.4.3 załącznika nr 3 do u.t.d., dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3.10 m, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 złotych. Organ zauważył także, że podstawą nałożenia kary pieniężnej były przepisy u.t.d., a nie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów, a organ I instancji zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, które prawidłowo ocenił. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wiarygodny materiał dowodowy w tak uproszczonym postępowaniu, jakim jest kontrola drogowa pojazdu, można zgromadzić jedynie "na gorąco" w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych. To nakłada dużą odpowiedzialność na prowadzących postępowanie inspektorów transportu drogowego, by w trakcie dość krótkotrwałego, z reguły kilkudziesięciominutowego postępowania, ustalono wszelkie niezbędne okoliczności, mając na uwadze niepowtarzalność takich czynności. Tylko w ten sposób można bowiem ustalić wiarygodny stan faktyczny, znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów, będący podstawą do sporządzenia decyzji administracyjnej. Podczas kontroli następuje zbieranie materiału, który następnie podlega ocenie pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przebiegu czynności sporządzony jest protokół, który stanowi dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie oznacza to, że takiego dowodu nie można podważyć czy obalić jednak Spółka nie przedstawiła dowodów mogących poważyć ustalenia zwarte w protokole. Organ zwrócił uwagę, że kierowca będąc obecny na miejscu podczas procedury ważenia pojazdu nie zgłosił jakichkolwiek uwag czy zastrzeżeń i prawidłowo pouczony nie wnosił o ponowne ważenie pojazdu. Ponadto organ wskazał, że nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Zdaniem organu Spółka nie przedłożyła dowodów ani nie wykazała okoliczności świadczących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Podkreślił, że nie są takimi dowodami okoliczności przedstawione w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie strona sama miała świadomość, konieczności uzyskania zezwolenia, gdyż kierowca do kontroli okazał zezwolenie kategorii IV, jednakże nie było ono ważne, co więcej wystawione było na inny podmiot niż strona niniejszego postępowania. Spółka miała tym samym świadomość, iż parametry wymiarowo-wagowe pojazdu członowego z ładunkiem przekraczają dopuszczalne normy, jednakże zdecydowała się wykonać przejazd. Zdaniem organu okoliczność ta świadczy, że Spółka nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, miała wpływ na powstanie naruszenia. Możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy jedynie zakwestionować swojej odpowiedzialności. To podmiot wykonujący przejazd przecież decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przejazdu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy wykonującego transport, jak i innych uczestników ruchu. W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia na wadliwym protokole kontroli, który zawierał: - błędne dane identyfikacyjne urządzenia pomiarowego (termometru), co organ sam przyznał, lecz zbagatelizował wpływ tego błędu na rzetelność całego procesu ważenia; - istotne rozbieżności w ustaleniach faktycznych (różnice w pomiarach szerokości i limitach nacisków osi między protokołem a decyzją), co dyskwalifikuje protokół jako wiarygodny dokument urzędowy; - oparciu wyników ważenia na pomiarach dokonanych w miejscu (m. [...]). Ostatnie badanie pochylenia terenu tego miejsca kontrolnego pochodzi z 2017 r. (sprzed 8 lat). Kontrolujący zignorowali oświadczenia kierowcy o widocznym spadku terenu (toczenie się pojazdu), co bezpośrednio podważa wiarygodność pomiarów statycznych; 2. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przejawiające się w próbie konwalidowania błędów protokołu poprzez przesłanie stronie świadectwa wzorcowania innego termometru niż faktycznie użyty, a następnie zignorowanie wniosków dowodowych strony o wyjaśnienie tej sprzeczności; 3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co pozbawiło stronę możliwości wytknięcia błędu dotyczącego termometru na etapie postępowania wyjaśniającego; 4. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy za to samo zachowanie (przejazd z dnia [...] stycznia 2025 r.) na stronę nałożono już inną karę administracyjną (na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym), co stanowi naruszenie zakazu podwójnego karania. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada demokratycznego państwa prawnego) poprzez naruszenie wywodzonej z niej zasady ne bis in idem (zakazu podwójnego karania), wskutek sztucznego wyodrębnienia dwóch deliktów administracyjnych z jednego zdarzenia faktycznego (jednego przejazdu), co doprowadziło do nieproporcjonalnej represji wobec skarżącej spółki; 2. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na uznaniu, że sam fakt okazania zezwolenia wystawionego na inny podmiot świadczy o braku staranności, podczas gdy posiadanie zezwolenia (nawet obarczonego błędem formalnym) dowodzi woli legalizacji przejazdu i podjęcia działań organizacyjnych, których nieskuteczność wynikała z okoliczności niezależnych od przewoźnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej także jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Spór w sprawie sprowadza się do zagadnienia czy nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł jest zgodne prawem. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2025 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z. zatrzymano do kontroli 6-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika siodłowego oraz 3-osiowej naczepy. Ww. pojazdem członowym Spółka wykonywała przejazd drogowy z ładunkiem w postaci wagonu typu hopper z wraz z odczepionymi od niego wózkami (ładunek podzielny). W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej normy rzeczywistej masy całkowita pojazdu członowego z ładunkiem, szerokości, wysokości i długości pojazdu członowego z ładunkiem. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 2 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 7 pkt 2). W myśl lp. 10.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d., dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 5% i mniej niż 10% sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2000 zł. W myśl lp. 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20% sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł. W myśl lp. 10.4.3 załącznika nr 3 do u.t.d., dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł. W sprawie niniejszej warto na wstępie wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumpcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia zatem, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego.Przechodząc do stwierdzić należy, że sąd zgodnie art. 133 § 1 p.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Akta administracyjne przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez stronę, uczestników postępowania oraz organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Niespełnienie powyższego wymagania skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. W związku z powyższym należy zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r. Skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o udostępnienie kopii dokumentów legalizacyjnych, m.in. termometru [...] (k. 62 akt adm.). W odpowiedzi na powyższe organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2025 r. przesłał Spółce świadectwo wzorcowania termometru elektronicznego [...] nr [...] (k. 63, 32 akt adm.). Następnie Spółka została zawiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do [...] maja 2025 r.) a w dniu [...] kwietnia 2025 r. została wydana decyzja organu I instancji. W decyzji tej organ I instancji zawarł następujące stwierdzenie: "Pomiaru dokonano zalegalizowanymi przyrządami na stanowisku kontrolnym pojazdów posiadającym ważne zatwierdzenie. (...) W protokole kontroli błędnie podano numer termometru elektronicznego, użytego w trakcie kontroli do pomiaru temperatury (zastosowano termometr [...] nr [...]), jednakże organ wskazuje, iż jest to bez znaczenia dla sprawy, bowiem przepisy prawa nie nakazują pomiaru temperatury otoczenia w trakcie kontroli, a już tym bardziej legalizowanym przyrządem. Najważniejsze jest jedynie wskazanie temperatury otoczenia w miejscu ważenia, jednakże pomiar ten jest podawany jedynie w celach informacyjnych dla pokazania, iż urządzenia pomiarowe nie pracowały w skrajnych warunkach pogodowych. Z instrukcji obsługi wag typu [...] wynika, iż mogą one pracować w temperaturach od - 20 do + 40°C." Powyższe stwierdzenie wzbudza wątpliwości co do prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy bowiem organ I instancji przyznał, iż w protokole kontroli błędnie podano numer termometru elektronicznego, użytego w trakcie kontroli do pomiaru temperatury. Uważna lektura znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli (k. 1-2 akt adm.) prowadzi do wniosku, że dokument ten nie zawiera wskazania numeru termometru wykorzystanego do pomiaru temperatury (ani [...], ani [...] nr [...]). W protokole tym znajduje się jedynie stwierdzenie, iż; "Kierowca został zapoznany (...) ze świadectwami legalizacji i wzorcowania użytych urządzeń i przyrządów pomiarowych (...)." Powyższe budzi wątpliwości w zakresie kompletności akt administracyjnych, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaaprobował bowiem wskazanie organu I instancji na błędny zapis protokołu kontroli, co na podstawie akt przedłożonych Sądowi nie było możliwe do zweryfikowania. Wątpliwości Sądu co do kompletności akt, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja wzmacnia analiza treści odwołania Spółki, która na str. 3 tego pisma wskazała, że po przekazaniu przez organ świadectwa wzorcowania termometru innego niż użyty podczas kontroli, Spółka ponownie zwróciła się do organu z wnioskiem o przekazanie prawidłowego dokumentu dotyczącego termometru użytego podczas kontroli. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jednak opisywanego przez Spółkę pisma. Ponadto GITD nie wypowiedział się w kwestii konieczności / braku konieczności dokonania pomiaru temperatury w miejscu ważenia, podczas gdy kwestia ta była omawiana przez organ I instancji oraz podnoszona przez Spółkę w odwołaniu. Skarżąca wskazała bowiem na str. 6 odwołania, iż: "Organ w decyzji wskazuje, że wagi mogą pracować w temperaturze od -20 do +40°C, ale jednocześnie twierdzi, że temperatura otoczenia wynosiła 4°C. Skoro więc temperatura ma znaczenie dla prawidłowego działania wag, to kluczowe jest, by została zmierzona właściwie skalibrowanym i sprawnym przyrządem." Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do przekonania, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Ujawniony brak dokumentów, na które powołuje się Skarżąca w odwołaniu oraz brak stanowiska GITD co do ww. kwestii podniesionej w tym piśmie budzi wątpliwości Sądu w zakresie dokonania przez organ II instancji weryfikacji sprawy. Zaznaczyć należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że rolą sądu administracyjnego jest jedynie poddanie kontroli legalności ustaleń dokonanych przez organ, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/07; we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 306/18; w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 400/18). Podkreślić także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 979/18). Mając powyższe na uwadze brak kompletnych akt administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą powoduje, że sprawa wymyka się spod kontroli sądu. Wszak w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz, że co do zasady zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05). Brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie nie powiadomiono Skarżącej o zakończeniu postępowania przed organem I instancji oraz przed organem odwoławczym, co zdaniem Spółki pozbawiło Skarżącą możliwości wytknięcia błędu dotyczącego termometru na etapie postępowania wyjaśniającego. go stanowiska. W ocenie Sądu, żaden organ nie zapewnił Skarżącej udziału w postępowaniu stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a przynajmniej nie można tego wykluczyć. Z akt administracyjnych wyłania się bowiem taki obraz, że organ miał wiedzę co do tego, że Skarżąca ubiega się o wydanie dokumentu dotyczącego termometru [...], natomiast organ ani nie przesłał tego dokumentu Spółce ani nie utrwalił go w aktach sprawy i jednocześnie nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Równocześnie organ I instancji w swojej decyzji stwierdził, że doszło do błędnego wskazania oznaczenia termometru w protokole kontroli, gdy tymczasem protokół kontroli znajdujący się w aktach sprawy takiego zapisu nie zawiera. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji konieczne było wyznaczenie przed wydaniem decyzji terminu do wypowiedzenia się w sprawie (stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.), co pozwoliłoby na ewentualne wypowiedzenie się w określonym terminie przez Spółkę. Tego stanu sprawy nie może sanować okoliczność, że w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2025 r. o wszczęciu postepowania (k. 57 akt adm.) organ wyznaczył stronie 7 – dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Było to bowiem na etapie wszczęcia postępowania (na początku), a nie po przeprowadzeniu postępowania i przed wydaniem decyzji, jak wymaga tego przepis prawa. W zaistniałej sytuacji Sąd zobligowany był do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności m.in. zaskarżonych decyzji, nie pozwala sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, przy czym dokonane ustalenia muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienia sprawiają, że przedwczesne i zbędne jest na tym etapie rozpoznania sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł (k. 24 akt sądowych) postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku i utrwali w aktach sprawy dokumenty obrazujące przebieg postępowania a także materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Następnie organ odwoławczy – z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania - dokona wnikliwej analizy materiału dowodowego pod kątem zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów odwołania oraz stanowiska prezentowanego przez Spółkę w toku postępowania. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl J. Ziołek H. Adamczewska – Wasilewicz L. Kleczkowski