I SA/Bd 108/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik (sprawozdawca) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Szymanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi N. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oddala skargę

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia 11 września 2025 r. określił [...] (dalej także Skarżąca, Szkoła) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2023-2024 na kwotę 612,64 zł oraz określił wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2023-2024 na kwotę 22.739,48 zł, w całości w roku 2024, oraz zobowiązał do zwrotu ww. kwot do budżetu Miasta Bydgoszczy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, zaskarżonej w części dotyczącej określenia wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2023-2024 na kwotę 22.739,48 zł, w całości w roku 2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej także: SKO, Kolegium, organ) decyzją z dnia 7 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy (dalej także Prezydent) w zaskarżonej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) – dalej: "u.f.p.". Następnie Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Bydgoszczy we wrześniu 2025 r. wydał dwie decyzje w przedmiocie zwrotu dotacji wobec Szkoła w B. za lata 2023-2024, tj.: decyzję z dnia 10 września 2025 r. w przedmiocie zwrotu dotacji za lata 2023-2024 na kwotę 266.076,10 zł, jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz decyzję z dnia 11 września 2025 r. w przedmiocie zwrotu dotacji za lata 2023-2024 na kwotę 612,64 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz na kwotę 22.739,48 zł jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Kolegium podkreśliło, że przedmiot postępowania odwoławczego został wyznaczony odwołaniem Skarżącej z dnia 30 września 2025 r. od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 września 2025 r. w sprawie określenia zwrotu dotacji za lata 2023-2024 na kwotę 612,64 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz na kwotę 22.739,48 zł jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego (przy czym postępowanie odwoławcze dotyczy tylko określenia kwoty 22.739,48 zł jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego - zgodnie z zakresem zaskarżenia). Prezydent Miasta Bydgoszczy zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r. wszczął względem Skarżącej postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Bydgoszczy w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2023-2024. W zawiadomieniu tym zakreślono zakres tego postępowania i dotyczącą go podstawę prawną - m.in. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Z kolei, odrębnym postępowaniem administracyjnym objęto sprawę w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Bydgoszczy w części pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2023-2024 (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2025 r. w przedmiocie zwrotu należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Bydgoszczy w latach 2023-2024 na kwotę 266.076,10 zł). W związku ze złożeniem przez Skarżącą odwołania Kolegium w odrębnym postępowaniu odwoławczym nr [...] wydało w dniu 8 grudnia 2025 r. decyzję ostateczną o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Kolegium uznało za niezasadne stanowisko Skarżącej, iż organ pierwszej instancji wydając ww. dwie odrębne decyzje nakazuje tym samym podwójny zwrot dotacji. Kolegium podkreśliło, że nie są to dwa rozstrzygnięcia wydane w tej samej sprawie. W ocenie Kolegium, Skarżąca błędnie interpretuje pojęcie tożsamości sprawy administracyjnej w odniesieniu do identyfikacji jej elementów przedmiotowych. O tożsamości spraw administracyjnych, zdaniem organu, można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. I tak, tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązkowa oraz ich podstawa prawna i faktyczna. W przedmiotowej sprawie, natomiast, wydane przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy decyzje różnią się ustalonym stanem faktycznym i powołaną względem tego ustalonego stanu faktycznego podstawą prawną. Z tego wynika, że powyższe decyzje organu pierwszej instancji nie mają tej samej podstawy faktycznej i prawnej, wskazując na odrębne przesłanki zwrotu dotacji. Organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim, przesyłającym odwołanie wraz z aktami sprawy, z dnia 10 października 2025 r. wyjaśnił, że "zasada racjonalnego prawodawcy nakazuje przyjąć, że ujęcie podstaw do zwrotu dotacji w sposób oddzielny (w ramach rożnych punktów art. 252 ust. 1 u.f.p. i w zupełnie samodzielnym art. 251 u.f.p.) wskazuje na to, że mają one charakter od siebie nienależny. Nie sposób zatem uznać, by dwie decyzje, z których każda dotyczy innej przesłanki do zwrotu dotacji stanowiły rozstrzygnięcia wydane w tej samej sprawie i były względem siebie tożsame z tego jedynie powodu, że dotyczą tego samego czasokresu. Nadto, regulacje prawne i orzecznictwo sądów administracyjnych są całkowicie spójne w odniesieniu do przyjęcia, że możliwe jest jednoczesne pobranie przez placówkę oświatową dotacji w nadmiernej wysokości i jej wykorzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo niewykorzystanie do końca roku budżetowego". Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Bydgoszczy, iż nie ma obowiązku prawnego, aby w odniesieniu do wszystkich przesłanek zwrotu dotacji prowadzone było jedno, wspólne postępowanie administracyjne, a taki stan rzeczy, jak podkreślił Prezydent doprowadziłby do sytuacji, w której wydawane decyzje administracyjne byłyby niezwykle obszerne. Kolegium wskazało ponadto, że po uprawomocnieniu się decyzji administracyjnych, wbrew argumentacji Skarżącej, nie dojdzie do dwukrotnej egzekucji tej samej kwoty dotacji, z uwagi na, jak to już wyżej wyjaśniono, odmienne podstawy prawne zakreślone w tych decyzjach. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta Bydgoszczy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie oraz dokonał jego wnikliwej analizy, przy tym, organ pierwszej instancji wyjaśnił Stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." – Kolegium uznało, że Prezydent Miasta Bydgoszczy w toku niniejszego postępowania podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. materialnego. W złożonej do tut. Sądu skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne było prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych i wydanie odrębnych decyzji w sprawie zwrotu dotacji oświatowej za ten sam okres rozliczeniowy, mimo że sprawa nie miała charakteru podzielnego, a ustalenia faktyczne i prawne pozostawały ze sobą w ścisłym związku; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz pominięcie istotnych okoliczności dotyczących kwalifikacji tej samej kwoty dotacji oraz brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób pozorny i nienależyte odniesienie się do zarzutów odwołania oraz bezkrytyczne utrzymywanie w mocy decyzji organu I instancji bez samodzielnej oceny materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było określenie wysokości dotacji wykorzystanej przez Skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2023-2024 oraz określenie wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2023-2024. Spór między stronami dotyczy zasadności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Bydgoszczy w części dotyczącej określenia wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego. W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a., gdyż sprawa jest niepodzielna i nie można z niej wyodrębnić części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia, mając na uwadze fakt wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w przedmiocie określenia Skarżącej wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2023-2024. Działanie takie jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ponieważ organ administracji, prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu dotacji ma bowiem obowiązek wydać jedno rozstrzygnięcie w odniesieniu do wszystkich przesłanek zwrotu, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. Z tym stanowiskiem nie zgodziło się Kolegium wskazując, że między postępowaniami, sprawami, w których wydano decyzje określające wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z jednej strony oraz wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie występuje tożsamość przedmiotowa, toteż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu w zaistniałym sporze należy przyznać rację organom administracji. Materialnoprawną podstawę działania organu w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2025 r. poz. 439 ze zm.) – dalej: "u.f.z.o." –- w brzmieniu obowiązującym w latach 2023-2024. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W literaturze oraz wskazuje się, że "przepis art. 252 u.f.p. nie definiuje wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jednakże biorąc pod uwagę definicję wykorzystania dotacji określoną w art. 251 ust. 4 u.f.p., należy stwierdzić, że wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem będzie oznaczać w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach (por. A. Ostrowska [w:] J. M. Salachna, M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, LEX/el. Warszawa 2024, art. 252 – wraz z powołanym tam orzecznictwem). Z kolei w myśl art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki co do zasady w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zasadnie uznało zatem SKO, że w rozpoznawanej sprawie, że zaskarżona decyzja różni się ustalonym stanem faktycznym i powołaną względem tego ustalonego stanu faktycznego podstawą prawną od decyzji z dnia 10 września 2025 r. w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości – wskazując, że decyzje te nie mają tej samej podstawy faktycznej i prawnej, wskazując też na odrębne przesłanki zwrotu dotacji. W istocie rzeczy podstawę prawną do rozstrzygnięcia o zwrocie niewykorzystanej części dotacji stanowi art. 251 ust. 1 u.f.p., natomiast dla określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości – art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W związku z powyższym prawidłowo uznało Kolegium, że nie doszło do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji, ponieważ przedmiot postępowania, w którym ona zapadła był inny niż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 września 2025 r. określającej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2023-2024. Należy zgodzić się z przytoczonym przez SKO, opartym na poglądach prezentowanych w orzecznictwie i literaturze, stanowiskiem, że o tożsamości spraw administracyjnych można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4460/21). Tożsamość przedmiotowa nie wystąpi, w sytuacji, gdy "będziemy mieli do czynienia z dwoma odmiennymi podstawami prawnymi rozstrzygnięcia i odrębnymi obowiązkami podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2184/22). Jakkolwiek przedmiot rozpoznania w ostatniej z powołanych spraw był odmienny od tego, którego dotyczy niniejsza sprawa, to stanowisko przedstawione w przytoczonym wyroku znajduje w niej zastosowanie. Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącej dotyczących naruszeń przepisów postępowania. W odniesieniu do podnoszonego naruszenia przepisów prawa proceduralnego, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy, że organy dokładnie zebrały materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i dokonały jego swobodnej oceny. Kolegium oceniło prawidłowość ustaleń w zakresie wyliczeń kwot niewykorzystanej dotacji dokonanych na podstawie wzoru zgodnie art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o., który służy do wyliczenia kwoty, którą w szkołach można wydatkować w ramach tzw. wydatków "innych" (to jest wydatków na realizację zadań innych niż określone w art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o.). SKO zgadzając się z organem I instancji wskazało poszczególne wydatki oraz sposób ich wyliczenia z użyciem ww. wzoru. Na podstawie tych ustaleń organy przyjęły, że suma wydatków rozliczonych z dotacji specjalnej 2024 r. w kwocie 261.453,88 zł nie pokryła kwoty 284.193,36 zł otrzymanej dotacji na kształcenie specjalne. Zatem różnica wynosząca 22.739,48 zł (284.193,36 zł – 261.453,88 zł) stanowi dotację niewykorzystaną do końca roku budżetowego 2024 na kształcenie specjalne i podlega zwrotowi do budżetu Miasta Bydgoszczy. Zatem zebrany materiał dowodowy prawidłowo oceniony przez organy umożliwił przyjęcie, że Skarżąca nie wykorzystała dotacji, co uzasadniało zobowiązanie do jej zwrotu. Sąd nie dopatrzył się innych uchybień w zakresie postępowania przeprowadzonego przez organy. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji SKO jest prawidłowe i nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium odniosło się w sposób wystarczający do ustaleń organu I instancji przywołując główne tezy zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy. SKO w sposób pełny odniosło się zdaniem Sądu do zarzutów odwołania. Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. T. Wójcik M. Łent U. Wiśniewska