I OZ 627/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/24 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 września 2023 r. nr KR II R 22/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 lipca 2024 r. przywrócił D. Ś. termin do złożenia skargi na opisaną w sentencji decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej 4 października 2023 r. W dniu 5 kwietnia 2024 r. D. Ś. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do WSA w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Skarżąca wskazała, że o fakcie postępowania oraz zapadłej decyzji będącej przedmiotem skargi dowiedziała się przypadkowo, gdy 28 marca 2024 r. jej prawnik podczas przeszukiwania strony Ministerstwa Sprawiedliwości natknął się na dwie sprawy dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a następnie 29 marca 2024 r. przekazał skarżącej, że zostały wydane dwie decyzje stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Uzasadniając przywrócenie uchybionego terminu Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu na jakimkolwiek jego etapie. Nie można jednocześnie zarzucić jej winy, że nie śledzi strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości – w tym wypadku Biuletynu Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie, w której może być stroną. Od nikogo nie można bowiem oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na obywateli obowiązku śledzenia stron internetowych urzędów obsługujących organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, działania skarżącej podjęte po uzyskaniu informacji o stanie przedmiotowej sprawy 29 marca 2024 r. wskazują, że skarżąca należycie dba o swoje interesy. Skarżąca niezwłocznie podjęła starania w celu zorientowania się czego dotyczy przedmiotowa decyzja i w krótkim czasie od powzięcia tej informacji złożyła skargę (5 kwietnia 2024 r.). Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów art. 86 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795; dalej: ustawa o Komisji) polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że strona, którą zawiadomiono o decyzji Komisji nr KR II R 22/23 w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, naruszyła termin ustawowy na wniesienie skargi bez swojej winy, gdyż strona nie ma obowiązku śledzenia stron internetowych organów administracji publicznej, podczas gdy w rzeczywistości powyższy sposób interpretacji przepisów podważa istotę regulacji szczególnej z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, w konsekwencji czego Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że zaistniały podstawy do tego, aby uznać zasadność przywrócenia terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 86 § 1 i art. 87 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd na wniosek strony postanowi o przywróceniu terminu, jeżeli strona bez swojej winy nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym. We wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała zostać dokonana, w ciągu siedmiu dniu od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca dochowała wymogów formalnych dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu został zgłoszony w skardze i został zachowany termin siedmiu dni od wskazywanej przez skarżącą przyczyny uchybienia. Argumentacją zażalenia objęto podstawy uznania przez Sąd, że do uchybienia terminu do wniesienia skargi doszło bez winy skarżącej. W ocenie wnoszącej zażalenie, regulacja ustawy o Komisji wyklucza możliwość skutecznego powoływania się na brak możliwości zapoznania się z treścią wydanej decyzji, skoro tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 powołanej ustawy, z woli ustawodawcy, umożliwia dokonanie doręczenia decyzji w drodze publicznego obwieszczenia. Wyjaśnić należy na wstępie, że odróżnienia wymaga kwestia skuteczności wykonania przez organ obowiązku doręczenia (zawiadomienia o czynności) i podstaw do przywrócenia terminu. Skuteczność dokonania czynności doręczenia (też przez publiczne obwieszczenie, gdy przepis tak stanowi) otwiera dla strony bieg terminu do dokonania czynności procesowej. Warunkiem rozpoczęcia biegu terminu dla strony jest uprzednie skuteczne doręczenie (zawiadomienie). Natomiast bezskuteczny upływ terminu do dokonania czynności przez stronę otwiera drogę do ubiegania się o przywrócenie terminu. Na przeszkodzie do uwzględnienia takiego wniosku nie może stać stwierdzenie, że doręczenie (zawiadomienie) było prawidłowe i skuteczne, jest to bowiem okoliczność nie mająca żadnego znaczenia dla zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Wadliwe i nieskuteczne doręczenie (zawiadomienie) nie rozpoczyna biegu terminu dla strony, nie rodzi zatem skutku pod postacią jego uchybienia. Argumentacja zastosowana w zażaleniu bazuje zatem na błędnym założeniu. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, Sąd I instancji powinien ocenić, czy przywołane we wniosku okoliczności zasługują na wiarę, a następnie ocenić, czy mogą one uprawdopodobniać brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Oceniając powyższe, Sąd I instancji, mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, winien zbadać, czy rodzaj i charakter podjętych przez skarżących działań może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Przy ocenie okoliczności wskazanych we wniosku o przywrócenie terminu należy wypośrodkować, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywrócenia terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości w ocenie przesłanki braku winy, nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 27 września 2023 r., sygn. akt III FZ 436/23). Ponadto należy mieć na uwadze, że wykładnia przepisów procesowych, regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy funkcji ochronnej (zob. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. II GZ 183/10, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. I GZ 237/14, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OZ 609/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło do prawidłowej oceny wskazanych przez skarżącą okoliczności, będących przyczyną uchybienia terminowi i zasadnego przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wbrew argumentacji zażalenia, publiczne obwieszczenie jako tryb zawiadamiania o czynnościach organu, w tym o wydawanych decyzjach, nie zostało przez Sąd I instancji uznane za uzasadniające przywracanie stronom terminu w każdym przypadku, niejako "automatycznie". Nie ulega wątpliwości, że publiczne obwieszczenie tworzy domniemanie, że zawiadomienie było skuteczne. Jak wyżej wskazano, skuteczność ta nie stoi na przeszkodzie do uznania, że strona bez swej winy nie dochowała terminu. Oczywistym przy tym jest, że tryb obwieszczeń publicznych w znacznie mniejszym stopniu chroni interesy stron postępowania. We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wyjaśniła, że informację o decyzji powzięła przy okazji przeszukiwania przez jej pełnomocnika strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 16 ust. 1-3 ustawy z 9 marca 2017 r., komisja wszczyna z urzędu postępowanie rozpoznawcze (ust. 1). O wszczęciu postępowania rozpoznawczego Komisja zawiadamia m.st. Warszawę oraz pozostałe strony postępowania. Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez inny organ, stroną postępowania przed Komisją jest ten organ albo inny organ właściwy do rozpoznania sprawy (ust. 2). Strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości (ust. 3). Zawiadomienie lub doręczenie zawiadomienia lub wezwania uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 16 ust. 4 zd. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.). Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, ustanawiający możliwość dokonywania zawiadomień o toku postępowania i wydawanych decyzjach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości jest przepisem szczególnym. Jest także przepisem, o którym mowa w art. 33 § 1a P.p.s.a. Grupę podmiotów określonych w art. 33 § 1a P.p.s.a. tworzą osoby biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym ustawodawca przewiduje możliwość zawiadamiania o aktach lub innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 226). Uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu sądowym jest gwarantowane przepisem art. 33 § 1a P.p.s.a. Obejmuje on bowiem sytuacje, w których strony na etapie postępowania administracyjnego są zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu w trybie publicznym. Nie odbiera on jednak uprawnienia do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w przypadku woli zaskarżenia decyzji ogłaszanej publicznie, szczególnie, że przepis ww. umożliwia wyłącznie przystąpienie do wszczętego postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zgadza się z szeroko prezentowanym już w orzeczeniach stanowiskiem, że zanonimizowanie pewnych danych objętych dokumentami wydanymi przez Komisję, np. danych identyfikujących strony, numeru działki ewidencyjnej, numeru księgi wieczystej oraz Sądu, przez który prowadzona jest księga wieczysta, wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Konsekwencją anonimizacji wskazanych dokumentów jest to, że osoba zainteresowana, nawet w przypadku zapoznania się z treścią takiego dokumentu, nie ma pewności, że dokument taki dotyczy sprawy, w której taka osoba może być stroną. Jak wskazano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt I OZ 49/23 i I OZ 50/23 oraz z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I OZ 581/23 i I OZ 582/23 pewność taką może ona uzyskać dopiero po zapoznaniu się z niezanonimizowanym dokumentem, to zaś wymaga podjęcia dalszych czynności wykraczających poza przejrzenie Biuletynu Informacji Publicznej. Szeroki oddźwięk medialny i społeczny wobec działań Komisji nie uzasadnia twierdzenia, że nie zachodzą podstawy do przywrócenia terminu. Nawet jeżeli skarżący mogliby uzyskać informację o statusie strony w postępowaniu przed Komisją z BIP Ministerstwa Sprawiedliwości, to informacji tej nie mogli uzyskać w sposób prosty. Dopiero szczegółowa analiza obwieszczeń zamieszczonych na stronie BIP umożliwia odszukanie decyzji KR II R 22/23, która jest zanonimizowana. Nie można przyjąć, że skarżąca miała obowiązek śledzenia strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości (BIP) w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez organ postępowanie w sprawie, w której może być stroną. Biorąc pod uwagę długość terminów procesowych, monitorowanie strony BIP musiałoby być permanentne. Od nikogo nie można bowiem oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach I OZ 581/23 i I OZ 582/23, że przeciętny podmiot stosunków prawnych, niebędący profesjonalistą, spodziewa się zawiadomienia go przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego bądź wydaniu orzeczenia administracyjnego przez doręczenie za pośrednictwem poczty przesyłki listowej (art. 39 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). Trudno wymagać od strony, która nie zajmuje się zawodowo obsługą prawną, by każdego dnia śledziła Biuletyn Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie w nim zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, w której ma interes prawny lub wydaniu orzeczenia administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w konstytucyjne prawo strony do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak i w zasadę wynikającą z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Obie wymienione zasady wpisują się w generalne zasady: demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Stanowią one o rzetelności postępowania przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tryb doręczeń lub zawiadomień przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017r. nie może być interpretowany w sposób niespójny z zasadami rzetelności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym przede wszystkim prawem strony do zaskarżenia decyzji administracyjnych, a więc realizacji jej uprawnienia do poddania działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.