I OZ 62/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1379/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1199/13 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Kr 1379/25) odrzucił skargę K.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1199/13 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. II SA/Kr 477/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1199/13 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, jako wniesioną po terminie. Przyjmując, że zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), Sąd ten wskazał, że skierowane przez skarżącego do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 24 stycznia 2025 r. a więc od dnia 25 stycznia 2025 r. rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi. Wobec tego, że wzywany organ (Rada Miasta) nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skargę należało wnieść w terminie 60 dni od dnia wpływu wezwania do organu. Termin ten upłynął 25 marca 2025 r., natomiast skarga została wniesiona w dniu 27 marca 2025 r. a więc po upływie ustawowego terminu. Obecnie - jak wskazywał Sąd Wojewódzki - ten sam skarżący zaskarżył tę samą uchwałę, powołując się przy tym na "nowe" wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 września 2025 r. W związku z tym Sąd wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tj. od 24 stycznia 2025 r.) i upłynął dla skarżącego (jak przyjął to Sąd w sprawie sygn. II SA/Kr 477/25) w dniu 25 marca 2025 r. Z tych przyczyn Sąd Wojewódzki uznał, że obecnie wniesiona skarga z dnia 10 października 2025 r. była spóźniona, a kolejne "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie wywarło żadnych skutków prawnych, co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a"). Zażalenie na to postanowienie wniósł K.K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił (cyt.): "naruszenie norm postępowania administracyjnego, na skutek uznania, że skarżący wykorzystał już swoje prawo składając po terminie stosowną skargę do sądu". W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnosił, że jego pierwotna skarga została złożona po terminie, na skutek celowego działania organów gminy. Rada Miasta jako adresat pisma przekazała sprawę do załatwienia do Prezydenta Miasta Krakowa, w przesłanej odpowiedzi zastrzegła, że stanowisko Prezydenta nie jest jej stanowiskiem. Wobec powyższego skarżący oczekiwał odpowiedzi, zgodnie z zasadą zaufania do organów administracji oraz zasadą pisemności. Przedmiotowej odpowiedzi nie otrzymał, a po osobistej wizycie w urzędzie dowiedział się, że jej nie otrzyma. Wobec czego złożył skargę do Sądu, jak się później okazało po terminie. Po tym fakcie, chcąc konwalidować swoją czynność, ponownie wystąpił do Rady i wiedząc już, że ta nie złoży odpowiedzi, wystąpił w stosownym terminie do Sądu, który jednak skargę odrzucił. Skarżący wskazał, że Sąd nie zbadał jednak zakresu zaskarżenia uchwały, pomimo, że wnioski do Rady Miasta nie były tożsame. Ponadto przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie limituje, czy dana uchwała może być skarżona więcej niż jeden raz, nie wskazuje również, czy może być skarżona w części czy całości. W odpowiedzi na zażalenie Prezydent Miasta Krakowa wnosił o odrzucenie zażalenia, ewentualnie oddalenie zażalenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto strona wnosiła o przeprowadzenie dowodów z: - kopii pisma skarżącego z dnia 24.01.2025 r. zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie Uchwały nr LXXIX/1199/13 Rady Miasta Krakowa z dnia z dnia 23 lipca 2013 r., w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2008 r. Nr 566 pz. 3721, ze zm.)."(do sprawy II SA/Kr 477/25); - kopii skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27.03.2025 r. wniesionej w sprawie II SA/Kr 477/25 oba na wykazanie faktu tożsamości "interesu prawnego" (w rozumieniu skarżącego), którego ochrony skarżący dochodził w sprawie II SA/Kr 477/25 oraz II SA/Kr 1379/25. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga K. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1199/13 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 52 i 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2003, nr 1, poz. 2), wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał przy tym, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.g.s. traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Stanowisko to, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie (zob. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OZ 220/23). W świetle powyższych uwag, zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - termin do wniesienia skargi przez K.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1199/13 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym winien być liczony od daty pierwszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które – co nie jest sporne - miało miejsce w dniu 24 stycznia 2025 r. W związku z tym, termin ten - stosownie do regulacji zawartych w art. 53 § 2 p.p.s.a. upłynął dla skarżącego w dniu 25 marca 2025 r. Kolejne pismo, które wpłynęło do organu 1 września 2025 r., choć określone zostało również jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", nie mogło więc stanowić wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i 52 § 1 p.p.s.a. Nie otwierało zatem skarżącemu ponownie terminu do zaskarżenia uchwały. Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1199/13 wniesiona pismem z dnia 9 października 2025 r. była spóźniona, co skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby bowiem w tym przypadku obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w zażaleniu kwestii braku tożsamości zakresu zaskarżenia uchwały oraz wezwań do usunięcia naruszenia prawa, wskazać należy, że twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w treści ww. pism. Pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r. skarżący ponowił bowiem tożsame w swojej treści "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zmieniając jedynie datę pisma z 24 stycznia 2025 r. na 29 sierpnia 2025 r. Również skarga z dnia 9 października 2025 r. inicjująca niniejsze postępowanie w treści i zakresie była tożsama ze skargą z 26 marca 2025 r. złożoną w sprawie sygn. II SA/Kr 477/25. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), postanowił jak w sentencji. Zawarty zaś w odpowiedzi na zażalenie wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na treść art. 209 p.p.s.a.