I OZ 595/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. , C. C. i E. D. na postanowienie zawarte w pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 571/21 oddalające wniosek o wymierzenie organowi grzywny w sprawie ze sprzeciwu A. N., C. C. i E. D. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r. po rozpoznaniu sprzeciwu A. N., C. C. i E. D. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty – 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 3 zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 6 listopada 2019 r. Wojewoda Podlaski odmówił skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez C. C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 28 lutego 2020 r. uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z 6 listopada 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji, że ten nie ocenił, czy wniosek o rekompensatę został złożony w wymaganym terminie. Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez skarżących od decyzji Ministra z 28 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1066/20 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do spełnienia warunków z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie (negatywnie) zaś organ II instancji zarzucił, że organ I instancji nie ocenił czy w ogóle zaszły przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ drugiej instancji nie wskazał jednak ani jednego kierunku postępowania (wyjaśniającego czy dowodowego), które nie zostało w tej sprawie przeprowadzone, a które przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. uniemożliwiałoby dokonanie oceny ww przesłanek przez organ II instancji. Sąd podkreślił, że nie oceniał, czy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy zmieniającej, i czy zasadnie uznał złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu, wskazał jednak, że Minister winien sam we własnym zakresie poczynić określone ustalenia na podstawie akt sprawy, a jeśli uzna, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem II instancji – to powinien wskazać jakie czynności organ I instancji powinien przeprowadzić. Tymczasem organ II instancji uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że powinien on odnieść się do przesłanek z ustawy. Tego typu odniesienie się do zaistnienia przesłanek ustawowych pozostaje też w kompetencji organu II instancji skoro nie wskazał on żadnego kierunku postępowania wyjaśniającego, którego sam nie może przeprowadzić. Rozpoznając ponownie sprawę Minister uchylił decyzję Wojewody z 6 listopada 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił spełnienie przez skarżących przesłanki warunkującej możliwość ubiegania się o rekompensatę. W ocenie Ministra, na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieuprawione jest twierdzenie, że skarżący wykazali, że C. C. s. C. zamieszkiwał na terenie znajdującym się poza obecnymi granicami RP. Minister wskazał jednocześnie, że przedstawione dowody jedynie uprawdopodobniają, że ww. osoba miała dodatkowe miejsce zamieszkania w G. Organ II zakwestionował również wiarygodność określonych w decyzji dowodów oraz uznał, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym miejsca zamieszkania osoby wskazanej we wniosku jako właściciel pozostawionych nieruchomości. Wyjaśnił, że organ administracji zobowiązany jest zatem podjąć kroki z urzędu celem uzupełnienia brakującego materiału dowodowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zmierzały do udowodnienia faktu, że C. C., s. C. od 1935 r. aż do wybuchu II Wojny Światowej mieszkał w G. gdzie uczęszczał do Szkoły [...] i okolicznością tą uzasadniały złożenie wniosku w terminie określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r., zasadnym będzie, w ocenie Ministra podjęcie przez organ I instancji inicjatywy dowodowej, polegającej na ustaleniu i wystąpieniu do instytucji mogącej posiadać w swoich zbiorach archiwalnych dokumenty potwierdzające, że w latach 1935-1939 C. C. s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w G. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzji uznając, iż brak jest przeszkód by w ramach postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji uzupełnić postępowanie dowodowe o dokumenty potwierdzające fakt że C. C. s. C. uczęszczał do Szkoły [...] w G. w latach 1935-1939. W konsekwencji WSA uznał, że Minister wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a.. Postępowanie dowodowe we wskazanym przez Ministra zakresie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy w ramach art. 136 K.p.a. a następnie tak uzupełniony materiał dowodowy winien być poddany ocenie organu drugiej instancji. Sąd I Instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. Podniósł, że w wyroku z 31 sierpnia 2021 r. sąd nie oceniał, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy zmieniającej, i czy zasadnie uznał złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu. W orzeczeniu tym sąd wyjaśnił, że Minister winien sam we własnym zakresie poczynić określone ustalenia na podstawie akt sprawy, a jeśli uzna, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem II instancji – to powinien wskazać jakie czynności organ I instancji powinien przeprowadzić. Rozpoznając ponownie sprawę Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający i uchylając decyzję wskazał, w jaki sposób należy uzupełnić materiał dowodowy. Oznacza to, że Minister realizował wytyczne sądu. Okoliczność, że sąd rozpoznający sprawę obecnie nie podziela stanowiska Ministra co do braku możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ drugiej instancji nie może być utożsamiona z naruszeniem przez organ art. 153 P.p.s.a. Okoliczność ta nie może również stanowić podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 151a § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma na celu zdyscyplinowanie organu, który działa w sposób rażąco niewłaściwy lub niezgodny z wytycznymi sądu, a takich okoliczności sąd w sprawie tej nie stwierdził. Z tego też powodu sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie zawarte w punkcie 2 wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. zarzucając naruszenie art. 151a w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez nienałożenie na organ grzywny, pomimo zignorowania przez organ wskazań i oceny prawnej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1066/20 poprzez wskazanie przez Ministra, jako podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, konieczności badania okoliczności, które nie mają znaczenia dla sprawy. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie i nałożenie na organ grzywny w wysokości 20 000 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwględnienie. Ustawodawca wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, przewidział możliwość wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że uwzględniając sprzeciw sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wprowadzenie w art. 151a § 1 P.p.s.a. regulacji przewidującej możliwość wymierzenia organowi grzywny w wypadku uwzględnienia sprzeciwu wynika z faktu, że "sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy grzywna przewidziana w art. 154 § 6 P.p.s.a." (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 64). Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, nie stwierdził, by działanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało charakter celowy i zmierzało do uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym w sposób jednoznaczny prowadziło do przewlekłości postępowania. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem wykonania zaleceń i wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku z dnia 31 sierpnia 2020 r., WSA trafnie zauważył, że Minister realizował te wytyczne. Zgodnie z zaleceniami organ ocenił zebrany materiał dowodowy, a stwierdzając, iż zawiera on istotne braki, wskazał w jaki sposób i w jakim zakresie należy go uzupełnić. Ponowne działanie Ministra na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wynikało jedynie z błędnego przekonania co do braku możliwości samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Takiej kwalifikacji nie należy utożsamiać z naruszeniem art. 153 P.p.s.a w sytuacji, w której zalecenia sądu zawarte w wyroku z 31 sierpnia 2020 r. nie nakładały na organ odwoławczy obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie jego ocenę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się taką argumentacją dla odmowy wymierzenia organowi grzywny Sąd I instancji wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko. Uwzględniając, że możliwość wymierzenia organowi grzywny w przypadku uwzględnienia sprzeciwu ma charakter uznaniowy i pozostawiona została decyzji sądu, ocenie tej nie można zarzucić naruszenia art. 151a w zw. z art. 153 P.p.s.a. Podnoszone w tym względzie zarzuty zmierzające do wykazania, że w sprawie nie występują braki w materiale dowodowym gdyż okoliczność w jakich latach właściciel nieruchomości mieszkał w G. nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, nie mogły być rozważane w kontekście możliwości wymierzenia organowi grzywny. Kwestia ta odnosi się bowiem do meritum sprawy i oceny Sądu I instancji wyrażonej w punkcie 1 wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., która jest wiążąca, niezaskarżalna i nie podlega ponownej konstatacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.