I OZ 487/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 195/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 195/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku K. Ś., odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r. w przedmiocie opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wraz ze skargą wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, podnosząc że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia stwierdził, że skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Wskazano, że w złożonej skardze skarżący przedstawił zarzuty odnoszące się do zaskarżonego postanowienia oraz wskazał nieprawidłowości, które w jego ocenie miały miejsce w prowadzonym przez organ postępowaniu. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia skarżący ograniczył się zaś do stwierdzenia, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uchroni go przed negatywnymi skutkami spowodowanymi ryzykiem kierowania się przez organ I instancji stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu złożony wniosek, opierający się w istocie na ogólnikowych twierdzeniach, jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Podkreślono przy tym, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia, Sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r. z uwagi na wadliwe uznanie, że w złożonej od tego postanowienia skardze "skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia", podczas gdy w skardze na str. 4 skarżący przedstawił okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, tj. wskazał, że "zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania tegoż postanowienia, w postaci kierowania się przez organ I instancji uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia Kolegium, z którego wynika brak umorzenia postępowania I instancji w zakresie drugiego etapu postępowania o podział nieruchomości", co samo w sobie winno przesądzać o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia bez konieczności podawania przez skarżącego kolejnych argumentów, czy ich uszczegóławiania; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na wadliwe uznanie, iż w złożonej skardze "skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia", podczas gdy w skardze na str. 4 skarżący przedstawił okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, w tym wskazał, że brak wstrzymania wykonania grozi niebezpieczeństwem, że organ I instancji kierując się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego może prowadzić swe postępowanie w dalszym zakresie i wydawać dalsze trudne do odwrócenia postanowienia/ decyzje dotyczące działek skarżącego, w sytuacji gdy taka możliwość winna być wyeliminowana z uwagi na to, że w przypadku uwzględnienia skargi postępowanie organu I instancji zostanie umorzone ex tunc, tj. z datą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co będzie skutkować tym, że po czasie okaże się, że organ I instancji wydał kolejne postanowienia/ decyzje w umorzonym postępowaniu, co z jednej strony będzie powodować rażącą niezgodność z przepisami prawa, lecz z drugiej strony może powodować konieczność wznawiania tak umorzonego postępowania w celu niezbędnego wyeliminowania z obrotu prawnego ewentualnych kolejnych wadliwych decyzji/ postanowień w przedmiocie podziału działek skarżącego; 3) art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na wadliwe uznanie, że w złożonej skardze "skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia", podczas gdy w skardze na str. 4 skarżący przedstawił okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, w tym wskazał, iż brak wstrzymania wykonania grozi niebezpieczeństwem, że organ I instancji kierując się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego może prowadzić postępowanie w dalszym zakresie i wydawać dalsze trudne do odwrócenia postanowienia/decyzje dotyczące działek skarżącego, co zresztą nie stanowi abstrakcyjnego, teoretycznego polemizowania, albowiem miało już miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżonego postanowienia było postanowienie organu I instancji z dnia 27 lutego 2023 r., które zostało wydane właśnie w analogicznej sytuacji, gdy organ I instancji wydał swe kolejne postanowienie opierając je na postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2023 r. o uchyleniu poprzedniego postanowienia organu I instancji z dnia 30 września 2022 r. w tym przedmiocie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, które to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 861/23, bez wątpienia zatem gdyby ówcześnie wstrzymano wykonanie postanowienia z dnia 1 lutego 2023 r. to nie doszłoby do umożliwienia organowi I instancji wydania kolejnego postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r., które jest przedmiotem niniejszej skargi. Sam ten fakt potwierdza zasadność sformułowanego w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie w celu uniknięcia potencjalnej możliwości powtórzenia się powyższej sytuacji skutkującej kolejnym postępowaniem angażującym Sąd i skarżącego; 4) art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na wadliwe uznanie, że w złożonej skardze "skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia", podczas gdy dalej w uzasadnieniu potwierdzono, że skarżący powołał na uzasadnienie swego wniosku ryzyko kierowania się przez organ I instancji stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wydawanie kolejnych decyzji/ postanowień w oparciu o kierowanie się tymże błędnym stanowiskiem Kolegium, tak więc wniosek nie wymagał przywoływania dalszej argumentacji, albowiem z wiedzy notoryjnej wynika, że w przypadku wydawania przez organ I instancji kolejnych decyzji/ postanowień, które mogą skutkować ich wykonywaniem (a więc dokonaniem podziału nieruchomości/ wywłaszczenia i przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji) przed rozpatrzeniem skargi, może to prowadzić do nieodwracalnych skutków, których ryzyko winno być wyeliminowane. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r., ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego zażaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w ww. przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego art. 61 § 3 P.p.s.a. jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Wniosek o wstrzymanie wykonania powinien zatem zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, że skarżący nie uzasadnił w sposób wystarczający wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r. uchylającego postanowienie Burmistrza R. z dnia 27 lutego 2023 r. o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości w obrębie [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] i umarzające postępowanie I instancji. Ogólnikowe uzasadnienie wniosku sprowadzające się do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia, z którego wynika brak umorzenia postępowania I instancji w zakresie drugiego etapu postępowania o podział nieruchomości skarżącego i dalszego prowadzenia przez organ I instancji postępowania w tym zakresie, nie jest bowiem wystarczające do przyjęcia, że strona podjęła próbę wykazania, że udzielenie ochrony tymczasowej jest uzasadnione. Wskazana argumentacja w istocie odnosi się do podnoszonych w skardze zarzutów związanych z prawidłowością zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r., natomiast czym innym jest ocena jego legalności dokonywana przez Sąd na podstawie akt sprawy w toku postępowania i odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze, a czym innym badanie, czy istnieją przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji uznać należy, że wobec braku uprawdopodobnienia przez skarżącego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji właściwie przyjął, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) może dotyczyć tylko takiego aktu, który nadaje się i podlega wykonaniu, a zwłaszcza gdy nakłada na stronę określone obowiązki lub przyznaje prawa. Wstrzymaniu wykonania podlegają bowiem decyzje (postanowienia), które nadają się do wykonania i mogą być wykonywane, zwłaszcza w trybie egzekucji. Chodzić może o takie decyzje, które nakładają na stronę pewne obowiązki lub przyznają prawa. Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ze swojej istoty nie jest rodzajem rozstrzygnięcia podlegającym wykonaniu. Zaskarżone postanowienie stanowi procesową formę zakończenia postępowania i nie wywołuje skutków, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie jego wykonania. Postanowienie tego rodzaju nie nakłada na jej adresata żadnych obowiązków i nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej i jakkolwiek kształtuje ona pewien stan prawny, to nie wywołuje żadnych skutków w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 905/20 oraz z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OZ 89/23). Wobec powyższego, również z tych względów, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.