I OZ 480/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Ke 687/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi J.M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] w przedmiocie uchylenia uchwały opiniującej kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. i ogłoszenia nowego konkursu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Ke 687/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez J.M. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J.M. domagał się zmiany postanowienia z 5 grudnia 2016 r., którym odmówiono mu wstrzymania wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu. Wnoszący wniosek podkreślił, że w przypadku braku udzielenia ochrony tymczasowej konkurs będzie dalej procedowany, a nawet może dojść do wyłonienia Prezesa RIO w K. Tym samym skarżący zostanie trwale pozbawiony możliwości ubiegania się o stanowisko Prezesa. To oznacza z kolei, że zaskarżona uchwała wywoła trudne, a wręcz niemożliwe do odwrócenia skutki. Co więcej, konkurs został ogłoszony, pomimo braku dokonania zwrotu dokumentów konkursowych uczestnikom poprzedniego konkursu, co pozbawiło osoby, które nie otrzymały z powrotem oryginałów dokumentów bądź ich uwierzytelnionych odpisów, prawa do ponownego startowania w konkursie na stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmawiając wstrzymania wykonania uchwały stwierdził, że termin składania aplikacji na konkurs ogłoszony zaskarżoną uchwałą już upłynął. Ponadto Sądowi z akt innej sprawy wiadomo jest, że [..] października 2016 r. odbył się drugi etap konkursu (rozmowa kwalifikacyjna i część pisemna) na Prezesa RIO. Zatem ogłoszony konkurs w dużej mierze został już przeprowadzony, a samo wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie spowoduje zniweczenia podjętych już w konkursie czynności. W stosunku do skarżącego skutek w postaci braku możliwości udziału w konkursie ogłoszonym zaskarżoną uchwałą już nastąpił (o ile faktycznie w terminie nie złożył on wymaganych dokumentów). Aktualnie jedynie wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej uchwały spowodowałoby, że konkurs nią ogłoszony nie będzie dalej się toczył, bez względu na jego etap, a organ będzie musiał ogłosić nowy konkurs, w którym skarżący będzie mógł wziąć udział. Z tego względu wniosek skarżącego nie mógł być uwzględniony. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że uprawdopodobnił przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, ponieważ jeżeli konkurs zostałby zakończony przed rozpoznaniem skargi, to istnieje niebezpieczeństwo, iż nowo wybrany Prezes będzie podejmował czynności w zakresie swoich kompetencji, co należy ograniczać. Ponadto uzasadnienie stanowiska Sądu jest niespójne, gdyż z jednej strony Sąd stwierdza, że jedynie wyeliminowanie uchwały z obrotu spowodowałoby, ze postępowanie konkursowe nie będzie się toczyć, a z drugiej strony przyznaje, ze wstrzymanie wykonania uchwały mogłoby wyrządzić szkodę uczestnikom obecnie prowadzonego konkursu. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem Sądu, że w takiej sytuacji powinien wykazać wystąpienie "wyjątkowych okoliczności" przemawiających za wstrzymaniem aktu, co stanowi nałożenie na niego obowiązku sprzecznego z treścią przepisu art. 61§ 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że bezsprzecznie zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a na skarżącym ciąży obowiązek udowodnienia, że w sprawie, w której domaga się wstrzymania wykonania danego aktu występują przesłanki wynikające z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że udzielenie w drodze wyjątku ochrony tymczasowej, jaką stanowi instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uzależnione jest od wystąpienia przesłanek przemawiających za koniecznością wstrzymania wykonania aktu. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie warunkuje możliwość wydania orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co powoduje związanie Sądu tymi granicami. Niemniej jednak użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt: FZ 86/04, postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 856/13). Ocena tych przesłanek jest więc pozostawiona każdorazowo Sądowi, który bierze pod uwagę nie tylko okoliczności wskazane we wniosku, ale także wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu, mając także na względzie interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową i niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Niemniej jednak należy zauważyć, że wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. podlegają tylko takie akty i czynności organów administracji publicznej, które posiadają przymiot wykonalności (por. Z. Kmieciak: glosa do post. NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54). Zaś przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: I OZ 801/11). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; post. NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się zatem do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać np. wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt: II OZ 859/11). Zaskarżona uchwała nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, nie rodzi po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. W związku z powyższym w stosunku do takiej uchwały w ogóle nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ona bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Ze względu na swój charakter, zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, że stwierdzenie, iż przedmiotowa uchwała ze względu na swój charakter nie nadaje się do wykonania ani nie wymaga wykonania, nie implikowało konieczności rozważania, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (..) (art. 197 § 2 p.p.s.a.) Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.