I OZ 473/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 441/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 6 grudnia 2023 r. nr KR II R 25/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 441/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi H. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z 6 grudnia 2023 r. nr KR II R 25/23 wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, po rozpoznaniu wniosku Skarżącego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie złożony wniosek dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Komisji, mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2009 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane przez Skarżącego we wniosku okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, istotnie zaskarżona decyzja spowodowała zmianę w zakresie stanu prawnego spornej nieruchomości. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem pozbawienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości podmiotów, którym prawo to przysługiwało. Sam ten fakt nie jest jednak wystarczającą przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż ma charakter odwracalny, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji będzie skutkowało przywróceniem tego prawa. Ponadto Sąd I instancji podał, że za uwzględnieniem wniosku nie przemawiają również podnoszone przez Skarżącego okoliczności dotyczące toczącego się postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu na nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, zauważyć bowiem należy, że Skarżący poza ogólnym stwierdzeniem, że wykonanie decyzji może poddać w wątpliwość (zanegować) legitymację materialnoprawną i procesową w toczącym się postępowaniu nie wykazał w istocie istnienia niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Strona składająca wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązana jest zatem nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w rzeczywistości zachodzą. Innymi słowy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być realne. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać takie skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że wielkość szkody może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do naprawienia. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie może domniemywać okoliczności, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie mogę też być zdarzenia przyszłe i niepewne. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania wskazanego wyżej aktu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Skarżącego, wykazał on w uzasadnieniu wniosku, że zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie zaskarżonej decyzji wyrządzi Skarżącemu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki poprzez poddanie w wątpliwość (albo wręcz zanegowanie) prawa własności Skarżącego odnośnie nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], i w konsekwencji także w postaci poddania w wątpliwość (albo wręcz zanegowanie) legitymacji materialnoprawnej i procesowej Skarżącego jako wnioskodawcy w sprawie toczącej się z jego wniosku i z udziałem V. S.A. w [...] przed Sądem Rejonowym dla [...] w Warszawie II Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) w przedmiocie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu w szczególności na ww. nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, oddalenie wniosku o ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem może wyrządzić mu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki także w sytuacji, gdyby udało mu się wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i odzyskać w ten sposób (niepodważalną) pozycję właścicielską w odniesieniu do ww. nieruchomości. W takim wypadku Skarżący mógłby oczywiście wnieść teoretycznie nowy wniosek o ustanowienie służebności przesyłu. Jednakże wówczas, z dużym prawdopodobieństwem, uczestnik postępowania podnosiłby przeciwko takiemu wnioskowi zarzut zasiedzenia służebności z mocy prawa, co w efekcie (w razie uwzględnienia takiego zarzutu przez Sąd) pozbawiłoby Skarżącego wynagrodzenia za ustanowienie służebności i tym samym stanowiło jego szkodę, jak też spowodowało trudne do odwrócenia skutki z powodu oddalenia wniosku o ustanowienie służebności przesyłu (wobec jej zasiedzenia przez uczestnika). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza jednak, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi wskazać na konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji, a sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że jeżeli decyzja, której stwierdzono nieważność, wymagała wykonania lub z decyzji tej wynikały określone prawa i obowiązki dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji może pośrednio podlegać wykonaniu – jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji. Nadto, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniosek Skarżącego nie zawierał argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu przypomnieć należy, że Skarżący zaskarżył decyzję Komisji, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795, dalej: "ustawa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2009 r. nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m², dla której obecnie jest prowadzona księga wieczysta nr [...] oraz odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] (część) obręb [...] o pow. [...] m², dla której obecnie prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] (część) obręb [...] o pow. [...] m², dla której poprzednio prowadzona była księga nr [...]. Natomiast decyzją z 6 grudnia 2023 r. nr KR II R 25/23 Komisja stwierdziła nieważność ww. decyzji Prezydenta. Sprawa ze skargi Skarżącego na decyzję z 6 grudnia 2023 r. została zarejestrowana przed Sądem I instancji pod sygn. akt I SA/Wa 441/24, a postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r. odmówiono wstrzymania jej wykonania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że wskazane we wniosku okoliczności nie wykazują, aby sytuacja strony dotyczyła przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji. Skarżący jest obecnie ujawniony jako jedyny właściciel spornej nieruchomości (KW [...]). Podstawą wpisu własności jest w tym wypadku umowa zniesienia współwłasności oraz poprzedzająca ją decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. W Dziale III ww. księgi wieczystej znajduje się natomiast ostrzeżenie i ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością wpisane na wniosek Komisji. Istotnie więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych została wyłączona na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 8 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146, dalej: "u.o.k.w.i.h."). Przewidziane w art. 8 u.o.k.w.i.h. ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala jednak domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy. Dla spornego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma to o tyle istotne znaczenie, że z samego faktu dokonania wpisu w księdze wieczystej nie wynika dla Skarżącego realne niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy dodać, że nawet wykreślenie właściciela nieruchomości w księdze wieczystej w oparciu o dyspozycję art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. nie mogłoby stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3 ustawy, jako że dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie jest okolicznością nieodwracalną. Ewentualne uchylenie takiej decyzji stanowi bowiem podstawę do wykreślenia wpisu (por. np. postanowienie NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt I OZ 107/23). Argumentacja Skarżącego o ewentualności spowodowania zmian w sferze własnościowej nieruchomości mają zatem na obecnym etapie charakter przedwczesny i nie mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący nie udokumentował, aby dotychczas jego status właścicielski był podważany w toku postępowania nieprocesowego w sprawie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu. Zauważyć należy, że ryzyko zakwestionowania legitymacji procesowej Skarżącego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] II Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) jest obecnie co najwyżej hipotetyczne i przyszłe, a ziści się dopiero w przypadku zakwestionowania wpisu do ksiąg wieczystych. Nawet jednak, w takiej sytuacji - Skarżący powinien w pierwszej kolejności dążyć do zawieszenia postępowania przez sąd cywilny na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego – a tym samym do czasu wyjaśnienia jego praw wynikających z decyzji reprywatyzacyjnej. Wystąpienia takiej konieczności Skarżący również nie udokumentował. Wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej, niemniej w orzecznictwie przyjęto, że zawieszenie postępowania cywilnego może być warunkowane także celowością i koniecznością oczekiwania na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego zaskarżeniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Subiektywne przekonanie strony o braku podstaw do zawieszenia postępowania nieprocesowego nie może być zatem utożsamiane z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Co istotne, ciężar wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy, wobec czego za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że twierdzenia Skarżącego mają ogólny charakter oraz, że nie przedstawił on argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania wskazanego wyżej aktu. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszonego przez Skarżącego faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Także twierdzenia o ewentualnej znacznej szkodzie w postaci pozbawienia Skarżącego jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na wypadek oddalenia kolejnego wniosku – wniesionego już po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji – na skutek zarzutu zasiedzenia służebności, mają charakter czysto hipotetyczny, przyszły i niepewny, wobec czego nie mogły przemawiać za udzieleniem ochrony prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał nawet, w jakiej konkretnej wysokości wynagrodzenia miałby zostać pozbawiony, wobec czego nie sposób jednoznacznie ustalić, że groziłaby mu "znaczna" szkoda. Końcowo dodać należy, że identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I OZ 352/24 oraz w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OZ 367/24. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.