I OZ 413/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 147/23 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 147/23 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu 8 maja 2023 r. wniósł skargę na bezczynność organu w postępowaniu toczącym się z wniosku W. K. z dnia 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości przejętej dekretem z dnia 16 października 1945 r. o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "[...]". Skarga K. S. została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 147/23. Tak samo brzmiące skargi złożyli natomiast M. S. i F. S. Skargi te postanowieniem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/23 zostały połączone do łącznego rozpoznania, i rozstrzygnięcia. Sąd postanowił również prowadzić je pod wspólną sygn. akt I SAB/Wa 146/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umarzając postępowanie w niniejszej sprawie zauważył, że wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/23 została już rozstrzygnięta kwestia zasadności skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 grudnia 2009 r. Wprawdzie skargi, które rozpoznawał Sąd wydając wyrok z dnia 20 października 2023 r., nie pochodziły od K. S., lecz od M. S. i F. S. tym niemniej, zdaniem Sądu, przedmiotem rozstrzygnięcia była skarżona również przez pierwszego z nich bezczynność organu w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. W ocenie Sądu przesądzone zostało, że organ pozostawał bezczynny w sprawie, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem powyższa kwestia będąca przedmiotem skargi K. S. została rozstrzygnięta to niejako "zniknął" przedmiot kontroli sądowej. Powoduje to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co winno skutkować umorzeniem tego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2, § 3 K.p.a., art. 12 § 1, § 2 K.p.a., a także art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. (w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.) - przez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania i podstaw umorzenia postępowania, a przy tym przez brak merytorycznego rozpatrzenia skargi i jej zarzutów oraz przez niewłaściwą kontrolę sądową postępowania skarżonego organu (w istocie brak kontroli), a w tym przez błędny brak zastosowania art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a. (mimo podstaw do jego zastosowania) i związany z tym wadliwy brak orzeczenia: odnośnie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; odnośnie tego czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; odnośnie żądanego przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a w związku z tym brak rozważań w tym zakresie i brak uzasadnienia odnośnie skargi i jej zarzutów, a także brak orzeczenia i kontroli skarżonego organu w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (odnośnie ustalenia i oceny bezczynności oraz związanych z nimi rozstrzygnięć żądanych skargą); 2) prawa materialnego, tj. art, 12 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1, § 2, 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP - przez błędne zastosowanie (brak zastosowania), w tym wskutek błędnie niedokonanej kontroli postępowania skarżonego organu oraz przez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skoro na skutek rozpoznania wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/23 skarg M. S. i F. S. i rozstrzygnięcia kwestii zasadności ww. skarg na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zainicjowanej wnioskiem W. K. z dnia 28 grudnia 2009 r., sprawa będąca przedmiotem skargi K. S. została już także rozstrzygnięta, to postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie wnoszącego zażalenie umarzając postępowanie Sąd nie dokonał natomiast rozważań w zakresie tego czy organ dopuścił się bezczynności, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądanego przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje zatem czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl zaś art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści powyższych przepisów wynika więc, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje w świetle art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny bądź zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 13 października 2023 r., po wniesieniu przez K. S. skargi na bezczynność, odmówił następcom prawnym W. K. zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "[...]", a zatem brak było podstaw w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 grudnia 2009 r. Skoro przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a w związku z powyższym – postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Ze wskazanych przyczyn nie było podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednakże wydanie decyzji przez organ administracyjny, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalniało Sądu I instancji z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz odnośnie ewentualnego przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym trzeba, wbrew stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na skutek rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/23 skarg M. S. i F. S. postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w całości. Jak wynika z uzasadnienia ww. orzeczenia w sprawie I SAB/Wa 146/23 oraz akt niniejszego postępowania K. S., M. S. oraz F. S. w trzech odrębnych skargach na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym samym dniu, tj. 8 maja 2023 r. domagali się podjęcia działań zmierzających do zobowiązania organu do rozpoznania ww. wniosku z dnia 28 grudnia 2009 r. ich poprzednika prawnego W. K., podnosząc te same argumenty oraz formułując tożsame wnioski. Wszyscy skarżący zwrócili się m.in. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wystąpili o przyznanie kwot po 10.000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga K. S. została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 147/23, sprawa ze skargi M. S. pod sygn. akt I SAB/Wa 146/23, natomiast skarga F. S. pod sygn. akt I SAB/Wa 148/23. Jak wynika z treści zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 października 2023 r. (k. 18) odnotowano związek niniejszej sprawy (I SAB/Wa 147/23) ze sprawą I SAB/Wa 146/23 (omyłkowo wskazanej jako "I SA/Wa 146/23"), jednakże pomimo tożsamości przedmiotu postępowania prowadzonego z udziałem stron o zbieżnych interesach Sąd, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 111 § 1 P.p.s.a., nie połączył wszystkich ww. spraw, tj. I SAB/Wa 146/23, I SAB/Wa 147/23 oraz I SAB/Wa 148/23 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 20 października 2023 r. połączone zostały do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia jedynie sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 146/23 i I SAB/Wa 148/23, prowadzone następnie pod sygn. akt I SAB/Wa 146/23. W tym samym dniu wyrokiem w sprawie I SAB/Wa 146/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w sprawach skarg M. S. i F. S. w ten sposób, że: 1) stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznał skarżącym od organu sumę pieniężną w wysokości po 1.000 zł na rzecz każdego z nich; 3) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4) zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kwoty po 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, natomiast skarga K. S. została załatwiona postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. o umorzeniu postępowania. Pomimo zatem przesądzenia w ww. wyroku w sprawie I SAB/Wa 146/23 o braku obowiązku organu do wydania aktu wciąż zachodziła konieczność rozważenia czy Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie ze skargi K. S., mając na uwadze jego indywidualny interes prawny w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, oceniając czy bezczynność organu w odniesieniu do tej strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało natomiast wpływ na ewentualne przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mając zatem na uwadze szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy i opowiadając się za możliwie najpełniejszą (najbardziej efektywną) ochroną praw podmiotowych strony skarżącej wywieść należało, że wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 13 października 2023 r. decyzji oraz zakończenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania w sprawie ze skarg M. S. i F. S. nie spowodowało, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowe w całości stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Okoliczności te wykluczały jedynie zobowiązanie organu do podjęcia stosownego działania. Tym samym Sąd rozpoznając ponownie skargę zobligowany będzie do dokonania rozstrzygnięcia czy w sprawie miała miejsce bezczynność, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji odnieść się do wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz wydać rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.