I OZ 300/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 203/23 o odrzuceniu skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 203/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie wału wraz z obiektami towarzyszącymi pn. "[...]", zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 23 września 2015 r., ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność H. S.A. (KW [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Trzebnicy, IV Wydział Ksiąg Wieczystych). Następnie decyzją z dnia 2 marca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 158.952 zł na rzecz H. S.A. z siedzibą w W. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGWWP) - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu wniesionego przez PGWWP od ww. rozstrzygnięcia odwołania, Minister Rozwoju decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Dolnośląski w dniu 12 kwietnia 2021 r., wydał decyzję ustalając na rzecz ww. spółki odszkodowanie z powyższego tytułu w wysokości 134.715 zł. Od decyzji tej także zostało wniesione przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu odwołanie. Na skutek rozpoznania odwołań Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 17 września 2021 r. utrzymał ww. decyzję Wojewody w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S.A. z siedzibą w W. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/22 powyższa skarga została oddalona. Pismem dnia 19 grudnia 2022 r. PGWWP we Wrocławiu wniósł na ww. decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 września 2021 r. skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 września 2021 r. została już prawomocnie oceniona wskazanym wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/22. W ocenie Sądu bezspornym jest, że sprawa rozpoznawana w niniejszym postępowaniu jak i sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 1596/22 są tożsame. Identyczny jest bowiem przedmiot obydwu spraw - decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 września 2021 r. Na marginesie Sąd podniósł, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu jako uczestnik brał udział w postępowaniu sądowym w ww. sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1596/22. Skarżący otrzymał zarówno odpis skargi, jak i odpis odpowiedzi na skargę a ponadto, ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy. Zatem powoływanie się na fakt, że niniejsza skarga powinna zostać rozpoznana z uwagi, iż wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu, liczonego od daty doręczenia stronie decyzji (grudzień 2022 r.), tj. po około roku od daty doręczenia tej decyzji H. S.A. (skarżącej w postępowaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1596/22), nie może zdaniem Sądu stanowić okoliczności podlegającej zaakceptowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz art. 171 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że przepisy dotyczące zakresu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) wyłączają ustanowiony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek doręczenia stronie decyzji przez organ oraz prawo do zaskarżenia takiej decyzji do sądu przez stronę w ustawowym terminie, co narusza w szczególności przepisy art. 40 K.p.a. (obowiązek doręczenia decyzji) oraz art. 50 i nast. P.p.s.a. (prawo strony do zaskarżenia decyzji w terminie ustawowym), jak również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie ustanowionego art. 45 Konstytucji RP prawa do sądu. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) zmianę w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości skargi, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz; 3) zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto odpowiedź na zażalenie wniosła H. S.A. z siedzibą w W. również wnosząc o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), o jakiej mowa w powołanym przepisie, oznacza przeszkodę, której wystąpienie tamuje dalszy bieg postępowania i uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie oraz niemożność modyfikacji orzeczenia sądu administracyjnego w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 695). Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli ta sama sprawa jest w toku bądź została przez sąd już raz prawomocnie rozpoznana, to w sytuacji wniesienia skargi na to samo działanie czy akt organu, skarga ta podlega odrzuceniu. Warunkiem skutkującym zastosowaniem art. 58 1 pkt 4 P.p.s.a. jest zatem tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OZ 976/19, z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OZ 1268/19, z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt I OZ 165/20, z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt I OZ 720/20 oraz z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OZ 229/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/22 została oddalona skarga H. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 marca 2020 r. o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz o zobowiązaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu do wypłaty ustalonego odszkodowania. W postępowaniu tym brało udział jako uczestnik postępowania Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a zatem w niniejszej sprawie jak i w sprawie IV SA/Wa 1596/22 zachodziła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, która skutkowała koniecznością odrzucenia skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak podkreślono we wcześniejszych rozważaniach wydanie przez sąd administracyjny wyroku, który następnie stał się prawomocny uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie przez Sąd późniejszej skargi wniesionej przez inny podmiot na tę samą decyzję administracyjną. Należy przy tym wyjaśnić, że określenie użyte w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. "pomiędzy tymi samymi stronami" należy rozumieć zgodnie z art. 12 P.p.s.a. Tożsamość stron postępowania wystąpi więc nie tylko w odniesieniu do skarżącego i strony przeciwnej (art. 32 P.p.s.a.), ale także w stosunku do innych uczestników postępowania (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 451; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1956/15 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OZ 88/22). Odnosząc się do argumentów powołanych w zażaleniu wskazać trzeba, że doręczenie decyzji z dnia 17 września 2021 r. po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1596/22 nie uzasadniało ponownego wniesienia skargi na tę decyzję, co do której oddalono skargę innego podmiotu. Powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 171 P.p.s.a. oznacza bowiem przeszkodę (ujemną przesłankę procesową), której wystąpienie tamuje dalszy bieg postępowania i uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie oraz niemożność modyfikacji orzeczenia sądu administracyjnego (a więc dokonanej nim oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej) w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Właściwie zatem Sąd I instancji ocenił, że skoro prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a) to nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. W takiej sytuacji zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. i odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia wskazywanego w zażaleniu naruszenia art. 58 §1 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 171 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosków Ministra Rozwoju i Technologii oraz H. S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie mogą być one uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.