I OZ 289/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M. G., M. K., P.G., J. Ś. i E.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 762/21 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 762/21, umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 9 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pismem z 22 marca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa (dalej jako skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 9 lutego 2021 r. nr [...]. Natomiast pismem z 17 stycznia 2023 r. skarżący oświadczył, że cofa wniesioną skargę. W ocenie Sądu I instancji cofnięcie skargi jest w niniejszej sprawie dopuszczalne, albowiem nie zmierza do obejścia prawa ani nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Sąd wojewódzki, stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wydał tym samym postanowienie o umorzeniu postępowania. Zażalenia na postanowienie z 19 stycznia 2023 r. wnieśli: 1. M. G., 2. M.K., P.G., J. Ś. 3. E. G. Zażalenia były tożsamej treści. We wszystkich wniesiono o uchylenie postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu wnoszący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej zwany "dekretem") poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do skutecznego cofnięcia skargi, pomimo, że cofnięcie skargi przez Miasto Stołeczne Warszawa zmierza do obejścia prawa i pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji Komisji, rażąco sprzecznej z art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem w sprawie istnieje możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7, 21, 45 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (dalej zwana "Konstytucją") oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 k p a. w zw. z art. § 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795 - dalej zwana "ustawą o Komisji") poprzez uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne i umorzenie postępowała, a przez to: a) pozbawienie uczestników postępowania prawa do kontroli wadliwej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy uczestnicy nie wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bowiem o wydanej decyzji dowiedzieli się otrzymując zawiadomienie z Sądu Rejonowego dla Warszawy - [...] o wykreśleniu ich jako właścicieli z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, b) pozbawienie uczestników gwarantowanego przez Konstytucję prawa do Sądu, w sytuacji, gdy nie zaskarżyli oni wadliwej decyzji Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez swojej winy, wyłącznie w skutek działania Komisji polegającego na zawiadamianiu o wszczęciu postępowania przed Komisją przez BIP, mimo że przepis prawa nie nakazuje takiego postępowania (a jedynie je dopuszcza), a Komisja, która winna stać na straży praworządności, mieć na względzie słuszny interes obywateli, dbać by strony nie poniosły szkody na skutek nieznajomości przepisów prawa działa wprost sprzecznie z tymi nakazami stanowiącymi naczelne zasady postępowania administracyjnego; 3. art. 161 p.p.s.a. w zw. z art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 21, 45 i 64 Konstytucji, w zw. z art. 39 a ustawy o Komisji poprzez uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne i umorzenie postępowania przed sądem w sytuacji, gdy cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa bowiem pozbawia uczestników postępowania możliwości dokonania kontroli decyzji Komisji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym prawa do Sądu, tym bardziej, że zgodnie z art. 39 a ustawy o Komisji wyłączona jest możliwość wzruszenia decyzji Komisji w trybach nadzwyczajnych, co oznacza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wprost wywłaszczającej uczestników postępowania z odzyskanej po wielu latach własności nieruchomości, bez ich udziału i bez możliwości poddania wydanego rozstrzygnięcia pod osąd niezawisłego Sądu. Na powyższe zażalenia Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich złożyła odpowiedzi wnosząc o oddalenie zażaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 60 p.p.s.a. możliwe jest cofnięcie środka zaskarżenia, które co do zasady wiąże sąd. Cofnięcie to może być uznane za niedopuszczalne tylko wtedy, gdy zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skuteczne cofnięcie środka zaskarżenia powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a wydane w tym przedmiocie postanowienie, jako kończące postępowanie, zaskarżone może być zażaleniem (art. 194 § 1 pkt 1b p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie każdy z podmiotów postępowania sądowego może jednak wystąpić z tym środkiem zaskarżenia. W orzecznictwie oraz doktrynie dominuje pogląd, że oświadczenie o cofnięciu takiej skargi wszczyna odrębne postępowanie, mające charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, a uczestnicy postępowania, którzy nie wnieśli skargi, nie mają uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego na skutek oświadczenia o cofnięciu tej skargi, nawet jeśli mają interes prawny w postępowaniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem zasada dyspozycyjności. Wynika z niej, że tylko skarżący może cofnąć skargę – a więc uczestnicy postępowania, który nie wnieśli skargi, nie mają takiego uprawnienia. W konsekwencji, nie mogą oni zaskarżyć postanowienia wydanego w wyniku cofnięcia skargi (zob. postanowienia NSA: z 30 stycznia 2015 r., II OSK 141/15; z 13 stycznia 2015 r., II OSK 3306/14; z 6 lutego 2013 r., I OSK 94/13; czy z 18 kwietnia 2018 r., II OZ 344/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz B. Dauter, Komentarz do art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI, LEX 2016, teza 5; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2015, s. 369). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby takie, nie występując ze skargą, tracą możność ingerowania w środek zaskarżenia wniesiony przez innych uczestników postępowania, a jedyną dostępną dla nich drogą wzruszenia decyzji, w razie cofnięcia skargi, pozostają tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2013 r., I OSK 94/13, LEX nr 1282745). Skoro skarżący w przedmiotowej sprawie cofnął skargę, to ten akt woli co do reguły wiązał sąd (art. 60 zd. 2 p.p.s.a). Sąd pierwszej instancji mógłby nie uwzględnić owego cofnięcia tylko, gdyby uznał, że takie cofnięcie jest działaniem mającym na celu obejście prawa lub prowadzi do utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Powyższy pogląd można odnieść również do zażalenia (w tym miejscu przypomnieć należy, że art. 194 § 1 pkt 1b p.p.s.a. dodany został nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2015, poz. 658). Tym samym przyjąć należy, że M.G., Ma. K., P. G., J. Ś. i E. G. nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i w związku z tym wniesione przez nich zażalenia podlegają oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.