I OZ 199/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 282/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2026 r. sygn. akt SKO Gd/4244/25 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić zażalenie.

D. S. (dalej: "Skarżący"), pismem z 20 marca 2026 r. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 lutego 2026 r. sygn. akt SKO Gd/4244/25 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W skardze wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z obowiązkiem ponoszenia przez Skarżącego opłat za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, mimo iż – jak wykazano w skardze – Skarżący nie osiąga dochodów i pozostaje na utrzymaniu małżonki. Podał, że realizacja decyzji doprowadzi do konieczności regulowania zobowiązań finansowych bez posiadania realnych środków, powstania zadłużenia, które będzie egzekwowane w trybie administracyjnym, zagrożenia egzystencji Skarżącego i jego rodziny, niemożności pokrywania podstawowych kosztów życia, w tym leczenia oraz zobowiązań kredytowych. Skarżący podkreślił ponadto, że jego gospodarstwo domowe utrzymuje się z jednego świadczenia emerytalnego, które już obecnie nie pokrywa wszystkich niezbędnych wydatków. Nałożenie dodatkowego obowiązku finansowego doprowadzi do pogorszenia tej sytuacji w stopniu istotnym i nieodwracalnym. Co więcej, wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi może skutkować wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a tym samym zajęciem rachunków bankowych, potrąceniami ze świadczeń, narastaniem kosztów egzekucyjnych. Skutki te będą miały charakter trudny do odwrócenia, nawet w przypadku późniejszego uchylenia decyzji przez sąd. Podkreślił również, że znajduje się w złym stanie zdrowia (miażdżyca, nadciśnienie tętnicze, problemy z kręgosłupem). Małżonka pomimo własnych chorób (cukrzyca, nadciśnienie tętnicze) ponosi stałe koszty leczenia zarówno swojego, jak i Skarżącego. Obciążenie Skarżącego dodatkowymi obowiązkami finansowymi może doprowadzić do realnego zagrożenia jego zdrowia i życia, a także jego najbliższych. Skarżący wskazał również, że biorąc pod uwagę oczywiste wątpliwości, co do legalności zaskarżonej decyzji brak jej wstrzymania prowadziłby do wykonania aktu, który z dużym prawdopodobieństwem zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sytuacjach, gdy wykonanie decyzji prowadzi do pogorszenia sytuacji bytowej strony i powstania trudnych do odwrócenia skutków finansowych, wstrzymanie jej wykonania jest w pełni uzasadnione. Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do powstania znacznej szkody po stronie Skarżącego oraz skutków trudnych do odwrócenia, co w pełni uzasadnia wstrzymanie jej wykonalności. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 282/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "Sąd i instancji"), na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm. dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że wniosek Skarżącego nie został prawidłowo umotywowany, bowiem nie odnosił się do indywidualnej sytuacji strony skarżącej. Dalej Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca Skarżącemu miesięczną opłatę za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Skarżący powołał się w zasadzie na jeden argument – iż nie osiąga dochodów i pozostaje na utrzymaniu małżonki, a zatem utrzymują się z jej świadczenia emerytalnego. W tym kontekście Skarżący wskazał, że "już obecnie nie pokrywa [ono] wszystkich niezbędnych wydatków". Jednocześnie Sąd I instancji dodał, że Skarżący nie wskazał wysokości tego świadczenia, nie wyjaśnił swojej sytuacji życiowej, mieszkaniowej czy finansowej (Sądowi wiadome jest jedynie, że jest utrzymywany przez małżonkę). Skarżący wskazał, że choruje, ale nie wyjaśnił, czy uniemożliwia mu to pracę zarobkową lub czy pobiera jakiekolwiek świadczenia. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, wniosek w tym zakresie powinien zawierać konkretne informacje o stanie faktycznym i okoliczności pozwalające na przyjęcie, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Natomiast twierdzenia Skarżącego, zdaniem Sądu I instancji są gołosłowne. Dodano przy tym, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam wywód strony. Strona powinna poprzeć swoje twierdzenia dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej. Przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są bowiem jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania i wykazania okoliczności je potwierdzających spoczywa na wnioskodawcy. Następnie Sąd I instancji podał, że trudno również zgodzić się z tezą, że skutki uiszczania opłat (oraz ewentualnego postępowania egzekucyjnego) będą miały charakter trudny do odwrócenia. Z istoty świadczenia finansowego wynika bowiem, że może zostać ono zwrócone w razie usunięcia z obrotu prawnego wadliwego aktu. Co więcej, przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, lecz wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej niewykonanego obowiązku. Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie można działać w tym zakresie za stronę. To na stronie ciąży obowiązek wykazania, iż zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec tego Sąd uznał, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast odnosząc się do argumentu oczywistych wątpliwości, co do legalności zaskarżonej decyzji i dużego prawdopodobieństwa jej wyeliminowania z obrotu prawnego Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja ochrony tymczasowej odnosi się do wstępnego etapu postępowania sądowego, gdy Sąd nie analizuje zarzutów merytorycznych, nie waży ich i nie podejmuje rozstrzygnięcia. To rzeczą wnioskodawcy jest każdorazowo uprawdopodobnić wystąpienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i tylko one podlegają ocenie Sądu na tym etapie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: a) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują na realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz powstania skutków trudnych do odwrócenia; b) błędne przyjęcie, że skutki finansowe wykonania decyzji nie mogą stanowić skutków trudnych do odwrócenia, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd przeciwny w sytuacji zagrożenia egzystencji strony; c) nadmiernie formalistyczne podejście do obowiązku uzasadnienia wniosku i pominięcie jego rzeczywistej treści oraz charakteru uprawdopodobnienia (a nie pełnego udowodnienia) przesłanek; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wniosek Skarżącego miał charakter ogólnikowy, podczas gdy zawierał konkretne informacje dotyczące braku dochodów Skarżącego, utrzymywania się z jednego świadczenia emerytalnego małżonki, istniejących obciążeń finansowych, stanu zdrowia Skarżącego i jego małżonki, realnego ryzyka egzekucji administracyjnej. Mając na względzie powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów w postaci: potwierdzeń wykonania operacji bankowych (wysokość emerytury małżonki Skarżącego, raty kredytu, obowiązkowe ubezpieczenie kredytu, opłaty za gaz, telewizję, telekomunikację, leki, opłaty za mieszkanie matki Skarżącego, faktur za leki oraz zaświadczeń lekarskich dotyczących Skarżącego oraz jego małżonki celem wykazania sytuacji zdrowotnej i majątkowej Skarżącego, porównania wielkości nałożonego obowiązku z sytuacją majątkową strony, przekroczenia możliwości płatniczych Skarżącego, wpływu na sytuację Skarżącego poprzez przymusową egzekucję zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji, wysokości szkody, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 powołanego przepisu, jednak wyłącznie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi więc wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która - co należy jeszcze raz podkreślić - jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. Zatem, pamiętać należy, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Przy czym pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zaznaczyć przy tym należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, Sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy, bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie zawierał wyczerpującego uzasadnienia, które przemawiałoby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sam wniosek został ogólnikowo uzasadniony, a uzasadnienie złożonego zażalenia tego stanu rzeczy nie zmieniło. Skarżący co prawda przedłożył wraz z wniesieniem niniejszego zażalenia dokumenty mające obrazować jego sytuację finansową, jednakże nie odnoszą się one do indywidualnej sytuacji Skarżącego, gdyż w całości dotyczą kosztów utrzymania, jakie ponosi jego żona, która rzekomo go utrzymuje. Nie jest, zatem możliwe dokonanie oceny aktualnej sytuacji finansowej Skarżącego, który domagał się wstrzymania wykonania decyzji ustalającej opłatę za pobyt matki w DPS. Do wykazania tego konieczne jest zatem wskazanie przez wnioskującego na wysokość jego dochodów, wydatków, możliwości finansowych oraz wszelkich okoliczności, które uprawdopodobnią, iż wykonanie decyzji może skutkować powstaniem w jego majątku szkody o znacznych rozmiarach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia Skarżącego są gołosłowne i niczym niepodparte. Z akt administracyjnych sprawy, w tym m.in. z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast zupełnie co innego. Mianowicie małżonka Skarżącego wielokrotnie oświadczała, że mąż jest nieobecny, bo pracuje na zagranicznych kontraktach i tym samym nie może stawić się na wezwania organu pierwszej instancji. Co znaczące, Skarżący przez całe postępowanie administracyjne utrudniał organom orzekającym w sprawie ustalenie jego sytuacji finansowej i nigdy nie przedłożył zaświadczeń o swoich zarobkach. Organy ustaliły natomiast, że Skarżący pracuje, czego potwierdzeniem są między innymi znajdujące się w aktach sprawy pisma agencji pośrednictwa pracy [...]. Z tych też powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dać wiary oświadczeniom Skarżącego, jakoby utrzymywał się wyłącznie z emerytury żony. Skarżący konsekwentnie zaprzecza zarobkowaniu, tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i obecnie sądowego. Należy jednocześnie zauważyć, że konieczność ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, w każdym przypadku, niezależnie od zamożności strony, łączy się z obniżeniem dochodu, a nawet ewentualnymi trudnościami w sferze majątkowej. Nie oznacza to jednak automatycznie powstania szkody i to znacznych rozmiarów. Ponadto dochodzona od Skarżącego należność jest należnością pieniężną, zatem w razie wydania korzystnego dla niego rozstrzygnięcia, podlegać będzie zwrotowi. Nie ma tu, zatem cechy nieodwracalności, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji. Odnotować też należy, że kwota ustalonej opłaty dla Skarżącego - nie jest znaczna (nie przekracza jednego tysiąca złotych miesięcznie), gdyż koszty utrzymania matki Skarżącego (ponad siedem tysięcy złotych miesięcznie) ponoszą również inni członkowie rodziny. Odnosząc się natomiast do przedstawianego przez Skarżącego stanu zdrowia i mając na względzie doświadczenie życiowe - uznać należy, że są to typowe choroby dla wieku Skarżącego ([...] lat) i nie mogą mieć większego wpływu na jego sytuację majątkową. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, sąd nie bada prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, lecz - jak wskazano wyżej - dokonuje oceny argumentów strony przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu w kontekście przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., których Skarżący nie przedstawił. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie - Sąd l instancji prawidłowo przyjął, że Skarżący nie uzasadnił w sposób należyty złożonego wniosku i tym samym uchybił obowiązkowi wykazania możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art 61 § 3 p.p.s.a., ponosząc skutki niewykazania konieczności udzielenia w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.