I OZ 177/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 546/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 czerwca 2025 r. znak: KO.411.667.2025 w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku odnowienia lasu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 14 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 546/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 czerwca 2025 r. znak: KO.411.667.2025 w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku odnowienia lasu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględniony, gdyż nie zawiera on żadnego rzeczowego uzasadnienia. Skarżąca poprzestała bowiem wyłącznie na sformułowaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wraz z wskazaniem podstawy prawnej wniosku, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Nie odniosła się natomiast do tego czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek z ww. artykułu - tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – od czego uwarunkowane jest pozytywne rozpatrzenie wniosku. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca w treści skargi wskazała na swoją ciężką sytuację życiową związaną z chorobą nowotworową, długotrwałym leczeniem onkologicznym, rozpadem małżeństwa. Podkreśliła przy tym, że wszystkie środki finansowe, jakie posiada przeznacza na leczenie i utrzymanie podstawowej stabilności życiowej, dlatego nie ma środków na wykonywanie dodatkowych obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie uprawdopodobniła jednak powyższych okoliczności w żaden sposób, chociażby poprzez zobrazowanie swojej sytuacji majątkowej. Nie odniosła się również do tego z jakim obciążeniem finansowym wiąże się wykonanie zaskarżonej decyzji, która nakazuje współwłaścicielom działki nr [...] – a więc 35 osobom – dokonać odnowienia lasu poprzez sadzenie przy użyciu głównych gatunków drzew, tj. dębów bezszypułkowych w ilości na 1 ha 7017 szt. Sytuacja finansowa skarżącej nie wynika również z akt administracyjnych sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca A. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniających wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz błędne uznanie, że nie jest obecnie uzasadnione wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo oparcie się na ogólnikowych stwierdzeniach jest niewystarczające, bowiem instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, a możliwość jej pozytywnego zastosowania zależy od okoliczności danej sprawy, w kontekście przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.s. Należy przy tym pamiętać, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi mieć bezpośredni i realny związek z konkretną sprawą, a nie charakter abstrakcyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem zawarta w nim argumentacja nie dawała podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. W zażaleniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nakłada na nią obowiązek odnowienia lasu na określonych działkach, jednakże działki te nie posiadały i nie posiadają cech lasu. W rzeczywistości były one użytkowane jako grunty orne i ugory, co potwierdza dokumentacja geodezyjna oraz ewidencyjna z Urzędu Gminy F. Gmina F. wydała dla tych działek warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej, potwierdzając ich rolny, nieleśny charakter oraz możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie gmina w swoich stanowiskach sprzeciwia się objęciu tych gruntów obowiązkiem zalesienia, wskazując, że taki nakaz stoi w sprzeczności z kierunkiem rozwoju przestrzennego gminy oraz lokalnymi potrzebami mieszkańców. Zdaniem zatem skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji – nakazującej odnowienie lasu prowadziłoby do nieodwracalnych skutków faktycznych, gdyż wymusiłoby przekształcenie terenów rolnych i przeznaczonych pod zabudowę w tereny leśne. W przypadku późniejszego uchylenia decyzji niemożliwe byłoby przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania tych gruntów. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji rozpatrując wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie miał podstaw prawnych do oceny zaskarżonego aktu pod względem merytorycznym, a do tego prowadziłoby wzięcie pod uwagę wskazanych wywodów skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia argumentacji samej skargi, ani prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale to, czy wykonanie tego orzeczenia, jeszcze przed prawomocnym jego skontrolowaniem, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też niemożliwe jest na tym etapie odnoszenie się do kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji i przez ten pryzmat dokonywanie oceny zasadności wstrzymania jej wykonania. Skarżąca w zażaleniu podniosła również, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby koniecznością poniesienia przez nią znacznych kosztów finansowych, związanych z zakupem sadzonek, przygotowaniem gleby oraz prowadzeniem pielęgnacji upraw leśnych – kosztów, które nie podlegałyby zwrotowi nawet w razie uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że samo twierdzenie, że skarżąca będzie zobowiązana ponieść koszty o nieokreślonej wysokości nie pozwala na stwierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znaczonej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez jednoczesnego przedstawienia pełnej sytuacji materialnej skarżącej. W takiej sytuacji skarżąca powinna wykazać jakie będzie zobowiązania ponieść koszty oraz że kwota ta ma realny wypływ na jej sytuację, gdyż nie każdy wydatek, nawet znaczny, będzie rodził niebezpieczeństwo wyrządzenia znaczonej szkody. Rację ma zatem Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazując powyższych okoliczności, nie wykazała przesłanek do udzielenia jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.