I OZ 1685/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 roku sygn. akt II SO/Wa 34/17 wymierzające Rektorowi Akademii Sztuk Pięknych w W. grzywnę za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 10 maja 2017 roku w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2017 roku sygn. akt II SO/Wa 34/17 wydanym na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie z wniosku D. Z. o wymierzenie Rektorowi Akademii Sztuk Pięknych w W. grzywny za nieprzekazanie temu Sądowi skargi z dnia 10 maja 2017 roku w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu wskazano, że D. Z. wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r., zwrócił się o wymierzenie Rektorowi Akademii Sztuk Pięknych w W. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w najwyższej ustawowo określonej wysokości. Wniosek dotyczył nieprzekazania do Sądu w ustawowym terminie skargi z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na tę skargę i aktami sprawy. Sąd I instancji podał, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2017 roku, co oznacza, że organ powinien przekazać ją wraz z odpowiedzią i aktami sprawy najpóźniej w dniu 8 czerwca 2017 roku. Tymczasem dopełnił tego obowiązku ze znacznym opóźnieniem - w dniu 14 września 2017 roku przekazał skargę, a w dniu 20 września 2017 roku pozostałe dokumenty. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest zatem, że organ nie przekazał określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumentów w ustawowym terminie 15 dni, co stanowi naruszenie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Przy określaniu wysokości grzywny Sąd I instancji miał na uwadze z jednej strony znaczną zwłokę w realizacji omawianego wyżej obowiązku oraz szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej, a z drugiej - fakt kierowania przez stronę do organów uczelni wielu wniosków, które w większości przypadków są rozpatrywane w ustawowym terminie. W takiej sytuacji Sąd wymierzył grzywnę w jej dolnym ustawowym zakresie, nie znajdując podstaw do jej wymierzenia w najwyższej wysokości. Zażalenie na to postanowienie złożył D. Z., podnosząc, że wymierzona organowi kwota grzywny jest zbyt niska i nie będzie stanowić wystarczającego i adekwatnego do stopnia naruszenia prawa środka dyscyplinującego. Wskazał, że organ prowadzi wiele spraw w sposób przewlekły. W ocenie żalącego jest to działanie umyślne mające na celu jak najpóźniejsze ujawnienie nieprawidłowości, a w konsekwencji ich przedawnienie. Wnoszący zażalenie wyjaśnił dodatkowo, że znaczna ilość złożonych przez niego w trybie u.d.i.p. zapytań wynika z unikania przez organ odpowiedzi na zadawane pytania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia zainicjowanych przez niego spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zwrócił ponadto uwagę na to, że Sąd I instancji nie zbadał stanu majątkowego organu w celu określenia, jaki wymiar grzywny będzie stanowił dla niego uciążliwość dyscyplinującą na tyle, że nie dopuści się przedmiotowego zaniedbania po raz kolejny. W piśmie z dnia 23 października 2017 roku, stanowiącym uzupełnienie zażalenia, D. Z. wskazał na pojawienie się nowych okoliczności przemawiających za podwyższeniem grzywny nałożonej na organ. Podał mianowicie, że organ nie przekazał do Sądu w zakreślonym terminie odpowiedzi na skargi w kolejnych 30 sprawach toczących się przed WSA w Warszawie. Potwierdza to w ocenie żalącego, że organ prowadzi sprawy przewlekle, pragnąc opóźnić ujawnienie nieprawidłowości w swoim działaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wynosi 15 dni. Instytucja grzywny ma mieszany charakter tj. dyscyplinująco-represyjny. Wyjaśnić należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest to, że D. Z. wniósł skargę do WSA w Warszawie za pośrednictwem Rektora Akademii Sztuk Pięknych w W. Organ miał zatem obowiązek przekazać ją wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Uczynił to z naruszeniem terminu, o który mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie wymierzył Rektorowi grzywnę. D. Z. w zażaleniu zakwestionował jej wymiar, podnosząc, że nie spełnia swoich celów. Odnosząc się do powyższego wskazać należy w pierwszej kolejności, że ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, mieści się także w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie naruszono ponadto zasad jej wymiaru oraz swobody sędziowskiej. Wysokość ustalona przez Sąd I instancji pozostaje we właściwej proporcji w szczególności do czasu trwania opóźnienia z jednej strony oraz do liczby wniosków kierowanych przez stronę do organu i faktu przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę z drugiej. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na znaczną ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez skarżącego do Rektora Akademii Sztuk Pięknych w W., co wymaga po stronie tego podmiotu szczególnego zorganizowania i dodatkowego nakładu pracy. Mimo iż takie działanie skarżącego nie zwalnia organu z obowiązku terminowego załatwiania wniosków, jednak nie może pozostać bez wpływu na wymiar grzywny wymierzanej w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Również nie bez znaczenia jest to, że organ w końcu zrealizował swój obowiązek i skargę przekazał - tym samym grzywna jako forma represji nie jest w sprawie konieczna. Jeśli chodzi zaś o czas opóźnienia - jest on znaczny, jednak nie aż tak, żeby strona odczuła realnie znaczne konsekwencje w związku z opóźnieniem rozpoznania sprawy. W tej sytuacji wysokość wymierzonej grzywny należy uznać za adekwatną do stopnia niewypełnienia przez organ ustawowego obowiązku. W zażaleniu nie przedstawiono doniosłej argumentacji, w świetle której kwotę wymierzonej przez Sąd I instancji grzywny należałoby uznać za rażąco niską, w szczególności nie sposób uznać za wiarygodne twierdzeń wnioskodawcy dotyczących umyślnego nieprzekazania w terminie jego skargi do Sądu. Podkreślić wypada ponadto, że przytoczenie przez wnioskodawcę okoliczności mogących w jego ocenie wpłynąć na wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej kwocie dopiero w piśmie stanowiącym uzupełnienie zażalenia nie uzasadnia jego uwzględnienia. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu I instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone postanowienie uznać należy za zgodne z prawem, a zażalenie jako pozbawione podstaw za podlegające oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.