I OZ 1610/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 359/17 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia oddalić zażalenie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 359/17 (dalej postanowienie z 19 maja 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze z 22 lutego 2017 r. na decyzję z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, skarżąca – Gmina [...] – wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powołując art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], o ustaleniu odszkodowania w wysokości 69.100,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], która z dniem 18 stycznia 2013 r. stała się własnością Gminy [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowa przedłużenia ulic K. i Z. droga publiczna [...] do [...]w [...] od km [...] do km [...] w zakresie drogi gminnej klasy D(...)" i przyznaniu tego odszkodowania w wysokościach proporcjonalnych do udziałów we współwłasności wyżej opisanej nieruchomości tj. na rzecz U. S. kwoty 43.187,50 zł za udział wynoszący 20/32 części; J. S. kwoty 6.478,12 zł za udział wynoszący 3/32 części; W. S. kwoty 6.478,13 zł za udział wynoszący 3/32 części; A. S. kwoty 6.478,13 zł za udział wynoszący 3/32 części; M. S. kwoty 6.478,12 zł za udział wynoszący 3/32 części. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca podała: "Decyzja dotyczy znacznych zobowiązań finansowych. W przypadku wykonania decyzji przez Skarżącą, a następnie uchylenia decyzji przez Sąd, uprawnieni z decyzji będą musieli zwrócić przekazane środki pieniężne i to z odsetkami, a środki te mogą już spożytkować, co z kolei narazi ich na nieprzyjemności i koszty związane z egzekucją. Ponadto, w obliczu wskazanych powyżej wywodów oraz poglądów sądów administracyjnych, decyzje skarżone w sprawie obarczone są wadami powodującymi konieczność ich uchylenia. Wreszcie, brak przesłanek z art. 61 § "1" [zapewne winno być "2"] pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykluczających możliwość wstrzymania decyzji". Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 ppsa, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 556-557; postanowienie NSA z 14.5.2014 r., I OZ 363/14, CBOSA). Samo żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub powołanie się przez wnioskodawcę na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia uczynienia zadość temu żądaniu. Innymi słowy, dokonywana przez sąd ocena wystąpienia w określonym przypadku przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku, która winna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Zatem w celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenie skutków wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne (postanowienie WSA w Łodzi z 13.1.2017 r., II SA/Łd 996/16, CBOSA). Wstrzymanie wykonania aktu zobowiązującego do wykonania obowiązku w postaci zapłaty określonej kwoty może być uzasadnione tylko takim uszczupleniem majątku zobowiązanego, które spowoduje zaistnienie niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa. Skutki wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku należy więc rozpatrywać oceniając z jednej strony wysokość przedmiotowej kwoty, a z drugiej strony możliwości finansowe zobowiązanego do jej poniesienia (tamże). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarżąca w ogóle nie wskazuje relacji między kwotą, której dotyczy decyzja, a jej majątkiem tudzież możliwościami budżetowymi. Niepodobna domniemywać, by odnośna kwota wspomniane możliwości przewyższała. Argumentacja skarżącej nawiązująca do hipotetycznego obowiązku zapłaty odsetek tudzież hipotetycznych "nieprzyjemności i kosztów związanych z egzekucją", w ocenie Sądu, w ogóle nie przystaje do hipotezy normy wynikającej z art. 61 § 3 ppsa. Starając się o ochronę tymczasową, jaką jest wstrzymanie wykonania aktu, należy wykazać kwalifikowane skutki wykonania decyzji, które mogą spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Takich okoliczności trudno doszukać się w złożonym wniosku. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że "decyzje skarżone w sprawie obarczone są wadami powodującymi konieczność ich uchylenia", należy zauważyć, że podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61 § 3 ppsa, Sąd nie bada celowości wykonania decyzji ani też nie ocenia jej legalności. Stąd też wspomniany argument nie może być na tym etapie rozważany (k. 3-10, 36-39 akt sądowych). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] podnosząc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 ppsa przez brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy było to zasadne, gdyż w wypadku wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zarówno dla skarżącej, jak i osób uprawnionych. W uzasadnieniu podniosła argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dodatkowo wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji może rodzić dla niej negatywne skutki, bowiem uprawnieni do odszkodowania mogą szybko wydać otrzymane środki, co spowoduje utrudnienie, bądź uniemożliwienie ich egzekucji i przyczyni się do uszczuplenia majątku Gminy. Skarżąca podkreśliła, że bliski termin rozprawy (13 czerwca 2017 r.) przemawia za tym, by do rozpoznania sprawy przez sąd I instancji powinno się wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji (k. 53-55 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut naruszenia art. 61 § 3 ppsa okazał się niezasadny. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ppsa). Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków... (art. 61 § 3 ppsa). Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty i oznacza, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z ww. przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Art. 61 § 3 ppsa zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ppsa nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek skarżącego. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (M. Romańska – op. cit., s. 556-557, uw. 1, 2). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wskazała konkretnego stanu faktycznego ani materiału na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca nie uprawdopodobniła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności nie zawiera takiego uprawdopodobnienia uzasadnienie skargi ani zażalenia. Przy ocenie przesłanek konieczności zastosowania ochrony tymczasowej, Sąd nie może sam doszukiwać się hipotetycznych sytuacji w zakresie dyspozycji art. 61 § 3 zd. 1 ppsa. Sąd nie jest obowiązany do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 49 § 1 ppsa, bowiem brak uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 zd. 1 ppsa nie jest brakiem formalnym pisma. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 61 § 3 ppsa, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła, by wykonanie zaskarżonej decyzji wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest znaczną, jest możliwe tylko na podstawie okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 27.11.2007 r. I OZ 1198/07, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 402, nb 6), co w kontrolowanej sprawie nie zostało uprawdopodobnione. Rozprawa na której rozpoznana została skarga już się odbyła, zaś skarga została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., II SA/Kr 359/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (k. 71 akt sądowych). Zatem argument dotyczący bliskiego terminu rozprawy (13 czerwca 2017 r.), przemawiający zdaniem skarżącej, za tym, by do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jest w niniejszej sprawie już nieaktualny. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.