I OZ 16/22

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 577/21 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r. znak: [...] ustalającą opłatę adiacencką w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r., po rozpoznaniu wniosku R. P., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r. znak: [...] ustalającą opłatę adiacencką w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki, ww. decyzją z dnia 28 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu – po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 22 kwietnia 2021 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r., znak[...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr [...]o powierzchni [...] m2, w związku z wybudowaniem drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł R.P.. W piśmie z 30 września 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 roku znak: [...] ustalającą opłatę adiacencką. Jako okoliczność uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji skarżący podał swoją sytuację finansową opisaną w skardze do sądu, w oparciu o którą to okoliczność została mu przyznana pomoc prawna z urzędu. Skarżący wskazał, że w przypadku osoby, której miesięczny dochód wynosi około 600 zł miesięcznie, ryzyko przymusowego wyegzekwowania zapłaty kwoty 615 zł należy postrzegać już jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem jego ziszczenie się byłoby równoznaczne z utratą przez skarżącego miesięcznych środków do życia. W piśmie z 2 listopada 2021 r. skarżący wyjaśnił, że co prawda postanowieniem z 22 maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wstrzymało z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r. znak: [...], to jednak z uwagi na odrzucenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 26 kwietnia 2020 r. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 listopada 2020 r. (II SA/Łd 402/20), a następnie na skutek oddalenia zażalenia na to postanowienie, decyzja stała się ostateczna i prawomocna, wobec czego postanowienie z 22 maja 2020 r. dotyczące wstrzymania decyzji upadło. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ nie odnosił się do kwestii zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku. Podstawą wniosku skarżącego był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa polegające na braku złożenia podpisu w formie kwalifikowanego podpisu elektronicznego przez pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Stąd też organ nie przeprowadzał ponownej, odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nałożenia obowiązku (tj. m.in. art. 145, art. 148 ust. 1-3 w związku z art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem, w ocenie Sądu, tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r. znak: [...] nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu, bowiem wykracza poza granice tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd wskazał, że nawet przymusowa realizacji zobowiązań w drodze egzekucji, choć dolegliwa i powodująca obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wywieranie skutków finansowych dla strony jest bowiem normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. W przypadku zaś ewentualnego uwzględnienia skargi strony uiszczone już, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które wykonanie decyzji może spowodować dla strony. Sąd zwrócił również uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, iż decyzja dotycząca opłaty adiacenckiej jest wykonywana. Zdaniem Sądu, znaczenia w sprawie nie mogła mieć także okoliczność przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym, bowiem przesłanki z art. 61 p.p.s.a. nie są przesłankami tożsamymi z tymi przewidzianymi w ramach przyznania prawa pomocy. Końcowo Sąd Wojewódzki podniósł, że deklarowana przez skarżącego suma dochodów na poziomie 600 zł pozwala stwierdzić, iż wszczęcie jakiejkolwiek egzekucji nie tylko nie pozbawi go środków do podstawowej egzystencji, bo ich i tak w zasadzie nie posiada, ale wręcz nie będzie ona skuteczna, skoro skarżący nie posiada majątku mogącego ewentualnie podlegać zajęciu. Ponadto w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określono zakres podlegania egzekucji administracyjnej oraz wyłączeń spod tej egzekucji. Przykładowo w myśl art. 8 § 1 pkt 6 tej ustawy nie podlegają egzekucji administracyjnej pieniądze w kwocie 760 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R.P.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił (cyt.): "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 63 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania powyżej wskazanej decyzji pomimo istnienia przesłanek wstrzymania jej wykonania, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia." Wobec powyższego zarzutu, wnoszący zażalenie domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 marca 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wywieranie skutków finansowych dla strony, choć stanowi normalną konsekwencję egzekucji administracyjnej, spowoduje jednak trudne do odwrócenia skutki po stronie skarżącego, któremu już teraz brakuje środków na bieżące utrzymanie. Fakt prowadzenia przeciwko skarżącemu egzekucji administracyjnej, nawet jeśli nie będzie polegała ona na pobraniu od niego zaległości wprost z jego dochodów, nadal wpływać będzie na jego możliwości zaciągania zobowiązań. A stan ten będzie tym bardziej długotrwały właśnie ze względu na brak możliwości skutecznego wyegzekwowania od niego zaległości. Prowadzenie przeciwko skarżącemu egzekucji będzie zatem polegać po prostu na przeciągającym się blokowaniu wszystkich składników jego majątku i utrzymywaniu statusu osoby, wobec której toczy się egzekucja administracyjna. Na czas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką ta dolegliwość powinna być wobec skarżącego wyłączona jako prowadząca do wyrządzenia mu znacznej szkody w postaci niemożliwości zaciągania przez niego zobowiązań koniecznych do zapewnienia sobie środków na bieżące utrzymanie. Dlatego też zdaniem autora zażalenia, mając na uwadze wysokość nałożonej kary pieniężnej, którą skarżący zobowiązany jest uiścić oraz całokształt jego sytuacji finansowej i życiowej, należy uznać, że wszczęcie przeciw niemu egzekucji, które może nastąpić w dowolnym momencie w zależności wyłącznie od woli organu, co do należności w kwocie 615 zł wynikającej z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 maja 2020 r. przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Skutek ten to znaczny uszczerbek dla koniecznego utrzymania skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest niezasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl zaś art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 maja 2021 r. nr [...] wydana w trybie art. 156 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało bowiem w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 22 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W niniejszym postępowaniu incydentalnym wnioskiem o wstrzymanie wykonania została zaś objęta ww. decyzja Kolegium z dnia 24 marca 2020 r. wydana w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że zasadnicze znaczenie miała w tej sytuacji dopuszczalność wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji. Wyjaśnić bowiem należy, że norma z art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zatem ustalenie, jakie rozumienie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W rozpoznawanym przypadku, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, brak jest tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym. Jak wynika bowiem z treści obu decyzji, wniosek skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty został oparty na przesłance art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. na przesłance rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem złożenia podpisu w formie kwalifikowanego podpisu elektronicznego przez pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, natomiast podstawę wydania decyzji, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania stanowiły m.in. przepisy art. 145, art. 148 ust. 1-3 w związku z art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygając zatem w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, Kolegium nie dokonywało ponownej wykładni przepisów stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i nie odnosiło się do kwestii zasadności ustalenia tej opłaty. Zgodzić się zatem przyjdzie z Sądem Wojewódzkim, iż z przyczyn wyżej wskazanych nie było możliwie wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r. ustalającą opłatę adiacencką. W związku z powyższym zbędna była natomiast ocena przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zwalniał bowiem Sąd I instancji z obowiązku oceny tych przesłanek. Zbędne przeprowadzenie oceny w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się w związku z tym do podnoszonych przez Sąd I instancji argumentów co do ewentualnych skutków realizacji zobowiązań wynikających z decyzji ustalającej opłatę adiacencką w drodze egzekucji w kontekście sytuacji materialnej skarżącego, jak i zarzutów zażalenia kwestionujących tę ocenę. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.