I OZ 15/22

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 577/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 15 września 2021 r., po rozpoznaniu wniosku R. P., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 22 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 marca 2020 r. Zdaniem Sądu, decyzja ta jednak ani nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Tym samym organ administracji nie ma możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. W związku z tym zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności i nie mieści się w zakresie przedmiotowym normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zatem już tylko z tego względu nie było możliwe – w ocenie Sądu - uwzględnienie wniosku. Poza tym Sąd stwierdził, że niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności, wniosek nie mógłby zostać uwzględniony również z tego powodu, że skarżący nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. R. P. nie wykazał bowiem żadnych konkretnych okoliczności ani nie załączył dokumentów przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Sąd podkreślił ponadto, że również podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mają zatem znaczenia przy ocenie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. P.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że choć nie sposób odmówić racji twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu dotyczącym braku możliwości wstrzymania aktów nienadających się do wykonania, to jednak wniosek skarżącego o wstrzymanie decyzji, choć literalnie dotyczył tylko decyzji, od której została wniesiona skarga, to jednak oceniany przez pryzmat treści art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine, powinien był przez Sąd zostać zinterpretowany jako dotyczący w istocie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 maja 2020 r., sygn. [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska Sądu co do braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżzacy podnosił, że w świetle jego wniosku o przyznanie pomocy prawnej, który złożył w przedmiotowej sprawie, okoliczności uzasadniające ten wniosek jawią się jako oczywiste, tym bardziej, że Sąd rozpoznający skargę przychylił się do wniosku skarżącego o zwolnienie go z kosztów sądowych oraz przyznanie pełnomocnika z urzędu, a co za tym idzie uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącego co do jego złej sytuacji materialnej uniemożliwiającej mu poniesienie kosztów sądowych oraz koszt pomocy prawnej z wyboru. Oczywistym jest zatem, że przyczyną, dla której skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był brak możliwości poniesienia kosztu opłaty adiacenckiej. W przypadku osoby, której miesięczny dochód wynosi ok. 600 złotych miesięcznie ryzyko przymusowego wyegzekwowanie od niej zapłaty kwoty 615 złotych należy już postrzegać jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem jego ziszczenie się byłoby równoznaczne z utratą przez skarżżacego miesięcznych środków do życia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem wstrzymania mogą być zaś jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.01.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138) – tak B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61. Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 10 listopada 2015 r., I OZ 1457/15, LEX nr 1990074, wskazując, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 maja 2020 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r., nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, w związku z wybudowaniem drogi. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja SKO w Sieradzu z dnia 22 kwietnia 2021 r. odmawiały stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, iż wnoszący zażalenie nie może skutecznie domagać się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie podlega bowiem wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie nakłada ona na R.P. żadnych obowiązków, te wynikają bowiem z innego aktu administracyjnego – decyzji, Prezydenta Miasta [...] z 4 lutego 2020 r., nr [...] nieobjętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. W takiej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Sieradzu z dnia 28 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nie odnosiłoby żadnych skutków prawnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podlegającej badaniu w trybie art. 156 k.p.a., czyli w tej sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...], następuje dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Natomiast decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie wpływa na status prawny decyzji badanej w trybie art. 156 k.p.a. i wstrzymanie jej wykonania nie spowodowałoby zawieszenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Słusznie zatem Sąd I instancji skonstatował, że już tylko z uwagi na charakter decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie, wniosek ten nie podlegał uwzględnieniu. Odnosząc się zaś do twierdzeń strony co do uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, wskazać należy, że okoliczność, iż postanowieniem z 4 sierpnia 2021 r., przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata nie ma istotnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są bowiem przesłankami tożsamymi z tymi przewidzianymi w ramach przyznania prawa pomocy. Ustawodawca regulując instytucję wskazaną w art. 61 § 3 p.p.s.a. posłużył się bowiem odmiennymi kryteriami ocennymi niż tymi przewidzianymi dla instytucji przyznania prawa pomocy, co wprost wynika z treści przepisów regulujących obie instytucje procesowe. Trudna sytuacja materialna skarżącego może mieć wpływ na przyznanie prawa pomocy, nie jest jednak wystarczającą okolicznością do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Poza sporem natomiast pozostaje okoliczność, iż skarżący nie przedstawił we wniosku żadnej argumentacji w celu wykazania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.