I OZ 14/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 581/22 o odrzuceniu skargi G. G. w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2022 r., nr SKO.OŚ.407.120.2022 w przedmiocie ochrony zwierząt postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 581/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 6 czerwca 2022 r., nr SKO.OŚ.407.120.2022 w przedmiocie ochrony zwierząt. Na postanowienie WSA w Poznaniu z 3 listopada 2022 r. skarżący złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) poprzez odrzucenie skargi z powodu jej braków formalnych, pomimo wadliwego wezwania do ich uzupełnienia poprzez brak wezwania skarżącego do samodzielnego podpisania skargi; 2. art. 49 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo że skarga mogła otrzymać prawidłowy bieg wskutek prawidłowego wezwania skarżącego do samodzielnego podpisania skargi, czemu WSA w Poznaniu uchybił; 3. art. 49 § 1, art. 57 § 1, art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, 4. art. 220 § 3 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi pomimo faktu, że wpis sądowy od skargi został uiszczony w terminie. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżącego odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w postaci wykazania umocowania do reprezentacji skarżącego było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwczesne. Braki w zakresie pisemnego dokumentu potwierdzającego istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają uzupełnieniu na wezwanie, w trybie art. 49 p.p.s.a. Wykładnia art. 49 § 1 p.p.s.a. dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu prowadzi do wniosku, że odrzucenie skargi bez bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania wypełnia przesłankę nieważności postępowania sadowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd I Instancji ma obowiązek wezwać stronę do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę, nie wykazał się stosownym umocowaniem. Skoro pełnomocnik skarżącego, który podpisał skargę, nie został właściwie umocowany przy wnoszeniu skargi, to skierowanie do niego wezwania do usunięcia braków skargi, którego następnie nie wykonał prawidłowo, nie mogło – bez wezwania samej strony – skutkować odrzuceniem skargi. Dopiero brak podpisania skargi przez skarżącego po uprzednim wezwaniu jej do tego przez Sąd I Instancji mógłby skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W myśl art. 35 § 1 p.p.s.a., pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Stosownie zaś do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 p.p.s.a.). Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Takim brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak dołączenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przez wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi (art. 46 § 3 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a.). Na gruncie wskazanego stanu prawnego zarysowały się dwie linie orzecznicze, odmiennie traktujące okoliczność niezłożenia do akt sądowoadministracyjnych sprawy pełnomocnictwa obejmującego uprawnienie do reprezentacji przed sądem administracyjnym. Wedle pierwszego ze stanowisk konsekwencją nieuzupełnienia braku formalnego skargi przez dołączenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (patrz np. postanowienia NSA z: 18 stycznia 2023 r., I OZ 635/22; 16 stycznia 2023 r., I FZ 305/22; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OZ 128/22, 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FZ 89/21, 23 marca 2017 r., sygn. akt I FZ 2/17, 22 maja 2014 r., sygn. akt I FSK 490/14, 25 października 2010 r., sygn. akt I FSK 916/10). Natomiast w części orzeczeń uznaje się, że skoro skarga jest pismem, które może zostać wniesione albo przez pełnomocnika albo osobiście przez stronę, to w braku uzupełnienia braku formalnego przez pełnomocnika sąd powinien podjąć próbę usunięcia braku formalnego skargi przez ponowne skierowanie stosownego wezwania bezpośrednio do strony skarżącej (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 203/16, LEX nr 2464468; postanowienie NSA z 23 stycznia 2019 r., II OZ 1425/18, LEX nr 2617259 i wskazane tam orzecznictwo). Na uzasadnienie tego stanowiska NSA w postanowieniu z 6 października 2015 r., II OSK 2353/15, LEX nr 1987123, wskazał, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu. Biorąc pod uwagę, że wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna ograniczać stronie realizacji tego prawa, Sąd przed odrzuceniem skargi winien podjąć próbę usunięcia braku formalnego skargi na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. przez ponowne skierowanie stosownego wezwania bezpośrednio do strony skarżącej o usunięcie braku skargi przez jej podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd pierwszy, zgodnie z którym nieuzupełnienie braku formalnego skargi przez przedłożenie pełnomocnictwa obliguje sąd do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu stanowisko to wynika z wykładni językowej art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dołączenie pełnomocnictwa lub jego odpisu jest wymogiem formalnym pisma strony wnoszonego przez pełnomocnika, który w "danej sprawie" nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Przepis art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy odczytywać łącznie z art. 49 p.p.s.a. przewidującym wezwanie do uzupełnienia braku formalnego. Co za tym idzie, skarga podlega odrzuceniu tylko w razie nieuzupełnienia braków formalnych istotnych, a więc takich, w przypadku których pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu. Jednak zdaniem NSA nieprzedłożenie pełnomocnictwa nie pozwala na nadanie skardze prawidłowego biegu. Wynik wykładni językowej art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zbieżny z wynikiem wykładni funkcjonalnej i systemowej. Skoro strona działa przez pełnomocnika, to działania lub zaniechania pełnomocnika wywołują bezpośredni skutek dla mocodawcy. Jakkolwiek wezwanie do usunięcia braku formalnego jest adresowane do pełnomocnika, to z prawnego punktu widzenia wezwana do usunięcia braku jest strona i strona ponosi konsekwencje braku reakcji pełnomocnika na wezwanie do usunięcia braku. Sąd wzywając stronę do usunięcia braku formalnego nieusuniętego przez pełnomocnika musiałby zignorować fakt nieusunięcia braku formalnego przez pełnomocnika, mówiąc inaczej – odmówiłby zastosowania rygoru wskazanego w art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego sporządzającego skargę pełnomocnika) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Jeżeli przyjąć, że w przypadku stwierdzenia takiego braku formalnego, jak nieprzedłożenie pełnomocnictwa, obowiązkiem sądu z uwagi na konieczność zagwarantowania skarżącemu prawa do sądu jest wezwanie strony do usunięcia takiego braku poprzez podpisanie skargi lub potwierdzenie czynności pełnomocnika, to należałoby konsekwentnie przyjmować, że obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego powstaje w przypadku każdego braku formalnego nieuzupełnionego przez pełnomocnika, stanowiącego podstawę do odrzucenia skargi. Konsekwencją nieusunięcia braku formalnego przez pełnomocnika byłoby pozbawienia strony prawa do sądu. Taki wniosek nie może być jednakże uznany za racjonalny. Z art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika wprost, że zastosowanie rygoru, o którym mowa w art. 49 § 1, to jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., winno nastąpić po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego dla usunięcia braku formalnego. Z przepisów tych nie wynika obowiązek sądu podjęcia dalszych czynności w celu potwierdzenia istnienia pełnomocnictwa, w szczególności wezwania strony do podpisania skargi lub potwierdzenia czynności pełnomocnika. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że wezwanie do uzupełnienia omawianego braku formalnego skargi było wadliwe ze względu na brak wezwania skarżącego do samodzielnego podpisania skargi. Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 sierpnia 2022 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia, w terminie siedmiu dni, braku formalnego skargi, pod rygorem jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), poprzez nadesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa procesowego, z którego treści wynika uprawnienie do reprezentowania skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym bądź przed sądami administracyjnymi. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 9 września 2022 r. w drodze fikcji doręczenia. W zakreślonym terminie pełnomocnik nie nadesłał do Sądu pierwszej instancji stosownego pełnomocnictwa. Wobec powyższego zasadnie Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niezrozumiałe jest stanowisko pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji powinien wezwać samego skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi. Skoro skarga została sporządzona i wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który wskazał w skardze, że zastępuje skarżącego, to Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 37 § 1 w zw. z art. 46 § 3 i art. 49 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. prawidłowo wezwał pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa i nie był zobowiązany z uwagi na nieusunięcie przez niego w wyznaczonym terminie braku formalnego skargi, do wzywania samego skarżącego do podpisania środka zaskarżenia. Wezwanie skarżącego do podpisania skargi osobiście prowadziłoby do uprzywilejowania stron korzystających z usług profesjonalnych pełnomocników względem stron, które z takiej możliwości nie korzystają. W przypadku stron, które występują przed sądem administracyjnym bez pełnomocnika profesjonalnego, skarga, której brak formalny (np. w postaci braku podpisu pod skargą) nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bez ponownego wezwania. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika ma być dla strony korzyścią ze względu na posiadaną przez tego pełnomocnika wiedzę i doświadczenie zawodowe, a nie dlatego, że stwarza dla sądu dodatkowe obowiązki względem obowiązków wobec stron, które takiego pełnomocnika nie mają (zob. postanowienie NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OZ 403/22 oraz postanowienia z 23 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 367/17 i z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OZ 422/21). Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. jest zatem bezzasadny. Nie można również podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Jak wyżej wskazano, działanie Sądu Wojewódzkiego było umocowane prawnie, pozbawienie strony możności obrony swych praw nie obejmuje przypadku, gdy strona (jej pełnomocnik) z własnej winy lub na skutek działań (zaniechań) innych podmiotów, niż sąd, pozbawiła się swych uprawnień (postanowienie NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OZ 403/22). W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze dobro prawem chronione, jakim jest prawo do sądu, pełnomocnikowi strony umożliwiono uzupełnienie braku formalnego wniesionej skargi, jednak pełnomocnik strony nie skorzystał z takiej możliwości. Niestaranne działanie pełnomocnika obciąża stronę postępowania i jest traktowane jako jej zaniedbanie. Konkludując, nieuzupełnienie braku formalnego skargi w postaci nieprzedłożenia pełnomocnictwa stanowi wystarczającą podstawę do odrzucenia skargi. W takiej sytuacji spełnienie innych wymagań formalnych nie stanowi przeszkody dla odrzucenia skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.