I OZ 125/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Rz 285/26 o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi A.B. na zarządzenie Wojewody Podkarpackiego z 16 czerwca 2021 r. nr 137/2021 w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia sposobu wykonywania zadań pomocy społecznej zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie.

Pismem z 19 stycznia 2026 r. A.B. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na zarządzenie Wojewody Podkarpackiego z 16 czerwca 2021 r., nr 137/2021, zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia sposobu wykonywania zadań pomocy społecznej zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 3 marca 2026 r. wezwano skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 złotych stosownie do § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535) w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu pod rygorem odrzucenia zażalenia. Zażalenie na powyższe zarządzenie złożyła skarżąca, wskazując, że zaskarżone zarządzenie Wojewody dotyczy bezpośrednio przepisów z zakresu pomocy i opieki społecznej, wobec czego jest zwolnione z uiszczenia opłaty na podstawie art. 239 § 1 pkt a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji (to jest od skargi, sprzeciwu od decyzji lub postanowienia, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania) pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Zgodnie zaś z art. 214 § 1 p.p.s.a. do uiszczenia wpisu zobowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie. Natomiast stosownie do art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. W myśl art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Wysokość wpisu sądowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym została z kolei określona przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535). Z powyższych przepisów wynika zasada odpłatności postępowania sądowoadministracyjnego, zaś odstępstwo od tej zasady może mieć miejsce w przypadkach określonych w ustawie (M. Niezgódka-Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 214). Jednym z takich przypadków jest możliwość przyznania stronie prawa pomocy, uregulowanego w art. 243-262 p.p.s.a., drugim zaś zwolnienie z mocy ustawy zgodnie z art. 239-242 p.p.s.a. Wszystkie odstępstwa od zasady ponoszenia kosztów postępowania, wynikające z regulacji szczególnych, w tym i z przywołanego przez skarżącą art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej (por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, Komentarz do art. 240, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 907). Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Wojewody Podkarpackiego z 16 czerwca 2021 r., nr 137/2021, zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia sposobu wykonywania zadań pomocy społecznej zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 22 pkt 1 w zw. z art. 18 i 20 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 r. ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1464). Jak stanowi przepis art. 17 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda, w celu realizacji powierzonych mu zadań, wydaje zarządzenia. Z kolei w myśl art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określa katalog zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, do których należy: organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi (pkt 3); przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną (pkt 4); prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (pkt 5); realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (pkt 6); przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom i osobom, o których mowa w art. 5a (pkt 7); przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia oraz zapewnianie posiłku i niezbędnego ubrania cudzoziemcom, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 8); wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki (pkt 9). Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (ust. 2). Koszty obsługi zadania, o którym mowa w ust. 1 pkt 9, wynoszą 1,5% otrzymanej dotacji celowej na wypłacanie wynagrodzeń za sprawowanie opieki (ust. 3). Natomiast art. 20 ust. 1 tej ustawy zawiera katalog zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat, tj.: pomoc cudzoziemcom, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w zakresie indywidualnego programu integracji, oraz opłacanie za te osoby składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pkt 1); prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (pkt 2); realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (pkt 3); udzielanie cudzoziemcom i osobom, o których mowa w art. 5a, pomocy w zakresie interwencji kryzysowej (pkt 4). Środki na realizację zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (ust. 2). Skarżąca kwestionuje zarządzenie Wojewody z 16 czerwca 2021 r. w zakresie § 4 załącznika do zarządzenia dotyczącego ustalenia kwoty bazowej w wysokości 1200 zł miesięcznie na osobę dla realizacji zadania zleconego określonego w art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi – § 1 pkt 1 załącznika do zarządzenia). Skarżąca twierdzi, że zaskarżony akt wywołuje dla jej niepełnosprawnego syna negatywne skutki, w szczególności poprzez ograniczenie liczby godzin niezbędnej rehabilitacji intelektualnej. Z przepisu art. 239 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. wynika, że zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych uzależnione jest od przedmiotu zaskarżonej czynności lub bezczynności organu administracji. Ustawowe zwolnienie obejmuje w tym wypadku sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej. Kwestią interpretacji ustawowych przesłanek zwolnienia od uiszczenia kosztów sądowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 23 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 2/15. Ustalenia poczynione w niej na tle art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł natomiast odpowiednio do wykładni art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w postanowieniu z 28 lipca 2017 r., I OZ 1170/17, wskazując, że w art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ustawodawca nie dał expressis verbis odpowiedzi na pytanie, jakie kategorie spraw w sensie przedmiotowym składają się na pojęcie "sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej". Ponadto w treści tego przepisu ustawodawca nie użył terminu "w sprawach pomocy i opieki społecznej", ale szerszego terminu "w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej". Racjonalność działania ustawodawcy nakłada obowiązek dokonywania wykładni tego zwrotu z uwzględnieniem tej właśnie różnicy terminologicznej. Co więcej, ustawodawca nie powiązał terminu pomocy czy opieki społecznej użytych w cytowanym przepisie z definicją wynikającą z innego aktu (np. z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). W uchwale podkreślono również konieczność uwzględniania wykładni celowościowej regulacji ustawowej. Stosując bowiem wykładnię celowościową nie można nie zauważyć, iż przyjmując taki, a nie inny katalog ustawowych zwolnień przedmiotowych w art. 239 pkt 1 lit. a-e p.p.s.a. "ustawodawca miał niewątpliwie na uwadze charakter tych spraw, z których większość związana jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, najczęściej dotyczących trudnych sytuacji życiowych niezawinionych przez stronę, a więc spraw dotyczących sfery o wysokim stopniu wrażliwości społecznej." (tak: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek: Koszty w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 229). W tychże sprawach nierzadko zdarza się, iż strona zobowiązana nie ma dostatecznych środków nie tylko pozwalających na prowadzenie postępowania sądowego, ale i na zaspokojenie własnych koniecznych potrzeb życiowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 stycznia 2011 r., II GZ 19/11). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela także stanowisko, że każda sprawa sądowoadministracyjna mająca swoje źródło w przepisach z zakresu pomocy i opieki społecznej kwalifikuje się do ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych po stronie skarżącej (por. postanowienia NSA z 6 lutego 2018 r., I OZ 63/18 – I OZ 68/18). Przy przyjęciu tak szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że charakter przedmiotowej sprawy mieści się w zakresie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest podstawowym aktem prawnym regulującym materię świadczeń z pomocy społecznej. Zakres zarządzenia Wojewody niewątpliwie dotyczy zadań zleconych z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, a zatem ma swoje źródło w przepisach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Zarządzenie ma wprawdzie charakter generalny i organizacyjny, ponieważ zostało formalnie skierowane do organów realizujących zadania publiczne i określa sposób wykonywania tych zadań, w tym ustala parametry finansowe ich realizacji, niemniej treść zarządzenia w sposób realny i bezpośredni rzutuje na sytuację osób korzystających z pomocy społecznej. Określenie poziomu finansowania przekłada się bowiem na zakres oraz dostępność świadczeń, a tym samym na urzeczywistnienie uprawnień przysługujących na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W szczególności ustalenie kwoty bazowej dla świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych pozostaje w bezpośrednim związku z faktyczną możliwością zapewnienia tych usług osobom uprawnionym. Wobec powyższego uznać należy, że kwestionowane zarządzenie organu stanowi element kształtujący materialne warunki realizacji świadczeń z zakresu pomocy i opieki społecznej. Kontrola legalności takiego aktu dotyczy więc materii objętej art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co uzasadnia zastosowanie ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 w zw. z art. 198 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.