I OW 97/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Jasła o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Jasła a Burmistrzem Miasta Wolsztyn w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Jasło jako organ właściwy w sprawie.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaśle, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Jasła, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Jasła a Burmistrzem Miasta Wolsztyn w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 8 listopada 2022 r. Ł. M., zam. na stałe w Chicago, jako pełnomocnik i syn J. M., zwrócił się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaśle o umieszczenie jego matki J. M. w Domu Pomocy Społecznej w Wolsztynie. Organ wnioskujący podał, że z akt sprawy wynika, iż J. M. od października 2019 r. przebywa u sióstr zakonnych w [...] w Wolsztynie, które jednocześnie pracują w Domu Pomocy Społecznej w Wolsztynie. Jak podaje pełnomocnik Ł. M. wybór w/w miejsca podyktowany był bliskim miejscem zamieszkania rodziny (J. M. - brat ojca Ł. M. mieszka 30 km. od Domu Pomocy Społecznej w Wolsztynie, co umożliwia mu odwiedziny). Podano, że we wniosku pełnomocnika o umieszczenie w DPS zawarta jest również informacja, iż J. M. cierpi na zespół otępienny w przebiegu choroby Alzheimera, wymaga całodobowej opieki, jest osobą bez kontaktu logicznego i obecnie nie jest w stanie sama zadecydować o swoim losie. Wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaśle po zgromadzeniu odpowiedniej dokumentacji ustalił, iż J. M. nie jest zameldowana pod adresem pod którym mieści się w/w placówka lecz w sąsiadującym budynku pod adresem [...] Wolsztyn ul. [...] i pod tym adresem zameldowana jest na pobyt czasowy od dnia 17 października 2019 r. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaśle uznał, że centrum życia zaineresowanej od kilku lat koncentruje się pod w/w adresem, zatem wniosek o umieszczenie J. M. w DPS przesłał zgodnie z właściwością miejscową na podstawie art.65 K.p.a. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wolsztynie. Dalej podano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Wolsztynie pismem z dnia 23 lutego 2023 r. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaśle, iż nie jest właściwym Ośrodkiem do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Wraz z pismem został przesłany wywiad środowiskowy część I, opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia. Ustalono, że J. M. nie jest w stanie skutecznie wyrazić zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej oraz, że stan jej zdrowia nie pozwala "na posiadanie" przez nią zamiaru przebywania w konkretnej (określonej) miejscowości. Zwrócono należy uwagę, że J. M. cierpi na zaburzenia pamięci, orientacji co do miejsca, czasu i przestrzeni. Burmistrz Miasta Jasła powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej "u.p.s.") oraz na art. 25 K.c. stwierdził, że miejscem zamieszkania J. M. jest Wolsztyn i nie ma na to wpływu fakt zameldowania na pobyt stały pod adresem Jasło, ul. [...]. Podkreślono, że w/w nie jest osobą bezdomną i nie przebywa w placówce zapewniającej całodobowa opiekę ani w domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej. Zaznaczono, że J. M. jest osobą, która ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy osób trzecich. Pomocą i opieką została objęta przez siostry zakonne. Pod ich opieką pozostaje już od ponad trzech lat, zamieszkując z nimi wspólnie w Wolsztynie. W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Wolsztynie, działając z upoważnienia Burmistrza Wolsztyna, wskazał, że J. M. cierpi na zaburzenia pamięci, nie ma orientacji co do miejsca, czasu i przestrzeni, wymaga całodobowej opieki, jest osobą bez kontaktu logicznego, nie jest sama w stanie decydować o swoim losie. Posiada zameldowanie na pobyt stały w Jaśle, ul. [...], gdzie zamieszkiwała dopóki choroba uniemożliwiła jej samodzielne funkcjonowanie i decydowanie o sobie samej. Ustalono, że mieszkanie w bloku jest własnością syna; lokal nie jest wynajmowany. Podano, że od 17 października 2019 r. w/w znajduje się gościnnie u sióstr zakonnych pod adresem Wolsztyn, ul. [...]. Pod wskazanym adresem zamieszkują siostry zakonne, pracujące w domu pomocy społecznej. Jednak J. M. nie mieszka w tymże Domu Pomocy Społecznej prowadzonej przez Siostry Zakonne, a w miejscu ich zamieszkania, zajmuje tam jeden pokój. Podkreślono, że budynek ten ma charakter prywatny, a nie instytucjonalny. Wskazano, że J. M. posiada zameldowanie na pobyt czasowy pod wskazanym adresem ul. [...], Wolsztyn od 17 października 2019 r. - meldunku nie dokonała samodzielnie. Zaznaczono, że gościnie u sióstr zakonnych zainteresowana nie znalazła się z własnej woli, a z powodu pogarszającego się stanu zdrowia. Umieścił ją tam syn Ł. M., który zamieszkuje poza granicami Polski. Natomiast wybór miejsca został podyktowany zamieszkiwaniem w niedalekiej odległości krewnych J. M. Wobec powyższego Burmistrz Wolsztyna stwierdził, że J. M. przebywa od kliku lat na terenie gminy Wolsztyn, jednak nie wynika to z jej woli i zamiaru, gdyż po pierwsze nie jest w stanie z uwagi na stan zdrowia jej wyrazić, a po drugie nie można mówić w jej przypadku o chęci koncentracji swoich interesów życiowych i osobistych, majątkowych w Wolsztynie, gdyż w tzw. pokoju gościnnym u sióstr umieścił ją syn, z uwagi na brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w miejscu zamieszkania tj. w gminie Jasło. Zwrócono w tym miejscu uwagę, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż nawet długotrwała przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania, o ile przebywanie w nowym miejscu nie ma na celu założenia w nim ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Wobec tego w/w Burmistrz uznał, że gmina Wolsztyn nie jest gminą właściwą w sprawach świadczeń pomocy społecznej dla J. M., gdyż trudno mówić tu o świadomym celu założenia w nim ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Natomiast organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Jasło z uwagi na miejsce zamieszkania J. M. na terenie gminy Jasło. Wskazano ponadto, że ustawodawca dopuszcza udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w miejscu pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Miejscem pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) jest miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu – powołano się tu na art. 101 ust. 3 i 4 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta Jasła a Burmistrzem Miasta Wolsztyn w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania J. M. było Jasło, ul. [...] – od dnia 26 stycznia 1987 r. Natomiast od dnia 11 października 2022r. jest tymczasowo zameldowana w Wolsztynie, ul. [...], gdzie przebywa gościnnie u Sióstr Zakonnych, który to budynek sąsiaduje z Domem Pomocy Społecznej prowadzonym przez te Siostry – [...]. Ponadto, jak wynika z akt, pierwszy meldunek pod tym adresem na pobyt czasowy nastąpił w dniu 17 października 2019 r. (k-24 akt adm.). Jak wskazuje OPS w Wolsztynie w piśmie z dnia 23 lutego 2023 r. (k- 28 akt adm.), także z wniosku syna zainteresowanej z dnia 7 listopada 2022 r. o umieszczenie matki w Domu Pomocy Społecznej wynika, że J. M. zamieszkuje w Jaśle przy ul. [...], zaś tymczasowo i gościnnie przebywa w Wolsztynie u Sióstr. We wniosku tym podkreślono, że wybór tego właśnie miejsca na tymczasowy pobyt matki był podyktowany faktem, że 30 km od Wolsztyna mieszka jedyna jego bliska rodzina – brat ojca – który w takiej sytuacji mógł odwiedzać J. M. Gościnny charakter jej pobytu w Wolsztynie u Sióstr Zakonnych wynika także z formularza wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie (k- 29 akt adm.). Z akt wynika ponadto, że 86 – letnia J. M. jest osobą niesamodzielną, nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania, do każdej czynności wymaga pomocy osoby drugiej, nie orientuje się co do czasu i miejsca. Kontakt słowny z nią nie jest logiczny. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim, wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Jak zatem z powyższego wynika, zainteresowana wskutek konkretnych okoliczności zmuszona została do zmiany swoich warunków życiowych. Jest bowiem osobą chorą i wymagającą opieki. Od października 2019 r. przebywa tymczasowo i gościnnie u Sióstr Zakonnych w Wolsztynie w miejscu ich zamieszkania, zajmując tam jeden pokój. Należy podkreślić, iż istotnym elementem "zamieszkania" jest wola strony co do stałego przebywania w danej miejscowości, tj. ześrodkowanie w niej swojej wszelkiej aktywności życiowej. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że pobyt J. M. w Wolsztynie jest niejako wynikiem splotu okoliczności przez nią niezamierzonych. Jest ona osobą starszą, schorowaną, niesamodzielną i wymagającą opieki przy każdej czynności. Opuszczenie Jasła zostało więc wymuszone okolicznościami od niej niezależnymi . Obecnie J. M. potrzebuje opieki, którą na dzień dzisiejszy są jej w stanie zapewnić tylko Siostry Zakonne mieszkające w Wolsztynie. Oznacza to, że strona godzi się z tym, że tam, gdzie mieszkają Siostry, tam tymczasowo jest i jej miejsce zamieszkania. Jednak w aktach sprawy cały czas wskazuje się na gościnny i tymczasowy charakter tego pobytu. Skoro zatem przed umieszczeniem J. M. u Sióstr Zakonnych, przez wiele lat jej miejscem zamieszkania było Jasło, to – uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.p.s. – należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Jasła. Co zaś do możliwości zastosowania art. 103 ust. 3 u.p.s., podniesionej w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, należy podkreślić, że sytuacje, do których ma zastosowanie regulacja art. 101 ust. 3 u.p.s. występują wówczas, gdy strona z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolności do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Ustalając zatem istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 u.p.s. należy zbadać: po pierwsze, czy sytuacja osobista i majątkowa osoby ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i po drugie, czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy, można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Z akt niniejszej sprawy wynika, że potrzeby J. M. zostały zabezpieczone przez zapewnienie opieki w miejscu zamieszkania Sióstr Zakonnych w Wolsztynie, a zatem jej sprawy nie można zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Nie można zatem przyjąć, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 101 ust. 3, bądź 4 u.p.s. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.