I OW 30/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Żarów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Żarów a Prezydentem Miasta Lubina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lubin jako organ właściwy w sprawie.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Żarowie, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Żarów, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Żarów a Prezydentem Miasta Lubina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał w/w wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że B. K. od dnia 2 lipca 2021 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Żarowie przy ul. [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z uwagi natomiast na ograniczone środki finansowe, zwrócił się on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie z wnioskiem o udzielenie mu pomocy w formie umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w Żarowie (w którym aktualnie przebywa). Wniosek ten Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubinie przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Żarowie jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej: "u.p.s.") oraz art. 25 K.c. Organ wnioskujący stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż B. K. wiąże swój stały pobyt z miejscowością Żarów. Podano, że aktualnie przebywa co prawda w DPS "[...]" w Żarowie, jednak przebywanie w tym ośrodku jest wymuszone jego obecnym stanem zdrowia oraz brakiem możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy i opieki przez rodzinę. Wskazano, że zainteresowany ostatnie miejsce zameldowania miał na terenie gminy Lubin, ul. [...] – od dnia 19 maja 1987 r. do 19 lipca 1995 r. Zdaniem organu wnioskującego, umieszczając osobę w DPS główną przesłanką jest niemożność zaspokajania potrzeb życiowych oraz konieczność stałej opieki, a nie chęć i zamiar prowadzenia centrum życiowego na terenie danej gminy. Podniesiono, że gdyby w ten sposób definiować "miejsce zamieszkania", czyli pobyt w DPS w Żarowie, to Ośrodek ten musiałby ponosić odpłatności za pobyt każdego mieszkańca placówki tylko dlatego, że posiadają na swoim terenie niekomercyjny DPS. W ocenie Burmistrza Miasta Żarów, na dzień złożenia wniosku w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej B. K. jest osobą bezdomną, a zatem zastosowanie będzie miał 101 ust. 2 oraz 2a u.p.s. Wobec tego uznano, że właściwe w niniejszej sprawie jest Miasto Lubin. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Lubin, wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Żarów. Wskazano, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 27 października 2022 r. i pozostałej dokumentacji ustalono sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawcy. Podano, że B. K. ma 68 lat, posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie wydane na czas określony). Choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, niewydolność nerek, jaskrę, niedokrwistość, otyłość. Z powodu amputacji kończyn dolnych jest osobą niepełnosprawną fizycznie. Od dnia 2 lipca 2021 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Żarowie, gdzie ma zapewnioną całodobową opiekę. Podkreślono, że na dzień złożenia wniosku w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, B. K. nie był nigdzie zameldowany. Wprawdzie ostatnie stałe miejsce zameldowania posiadał w Lubinie przy ul. [...] (od dnia 19 maja 1987 r. do 19 lipca 1995 r.), jednak odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazano, że to nie zameldowanie, a miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie przesądza o właściwości miejscowej. Odnosząc się do art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1 u.p.s. oraz art. 25 K.c. wskazano, że B. K. nie został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w Żarowie przez lubiński organ pomocy społecznej, a umieszczenie w powyższym Domu nastąpiło za jego zgodą, na podstawie zawartej umowy. Tym samym – w ocenie Prezydenta Miasta Lubin – B. K. przeniósł swoje centrum życiowe do miejscowości Żarów, zwłaszcza, że w lipcu 1995 r. nastąpiło jego wymeldowanie z Lubina. Obecnie to w Żarowie, a konkretnie w znajdującym się tam Domu Pomocy Społecznej (w którym B. K. przebywa prawie 1,5 roku) skupia się jego aktywność życiowa. Tam ma zapewnione całodobowe usługi ma bytowe, opiekuńcze i wspomagające, w tym opiekę lekarską i pielęgniarską. Zdaniem Prezydenta Lubina, zostały zatem wyczerpane przesłanki miejsca zamieszkania, tj. fakt przebywania i zamiar stałego pobytu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił przy tym, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022r. poz. 172 z późn. zm.) jest lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. Wobec tego uznano, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. K. w sprawie jego skierowania do Domu Pomocy Społecznej w Żarowie jest Gmina Żarów, na terenie której zainteresowany zamieszkuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta Żarów a Prezydentem Miasta Lubina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że obecnie B. K., od dnia 2 lipca 2021r. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy ul. [...] w Żarowie – na zasadach komercyjnych. Z powodów trudności finansowych, wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2022 r. wystąpił on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie o umieszczenie go w tymże domu, w którym już przebywa, tj. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy ul. [...] w Żarowie, z tym, że na podstawie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że do tej pory opłacał pobyt w w/w domu z własnych środków, jednak uległy one wyczerpaniu i dlatego składa przedmiotowy wniosek. Należy wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, z dniem 30 kwietnia 2021 r. (art. 13 ustawy nowelizującej), do art. 101 ust. 2 u.p.s., dodano ust. 2a w brzmieniu: "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu". W świetle przepisów przejściowych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 3 ustawy nowelizującej). Ratio legis wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 u.p.s. Wobec okoliczności niniejszej sprawy oraz powyższych wywodów uznać należy, że zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 2a u.p.s. Uznać bowiem należy, że miejscem zamieszkania B. K. przed pobytem w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Żarowie na zasadach komercyjnych było miasto Lubin. W związku z tym, skoro przed umieszczeniem B. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Żarowie jego miejscem zamieszkania był Lubin, to – uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 2a u.p.s. – należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie go do domu pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta Lubin. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.