I OW 96/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta Bydgoszcz na prawach powiatu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem Bydgoszcz na prawach powiatu i miastem Koszalin na prawach powiatu w przedmiocie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.P. umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać miasto Bydgoszcz na prawach powiatu jako właściwe w sprawie.

Pismem z 28 maja 2025 r. Prezydent Miasta Bydgoszcz – działający w imieniu miasta Bydgoszcz (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość z miastem Koszalin w przedmiocie ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M.P., umieszczonego w pieczy zastępczej – rodzinnym domu dziecka. Wnioskodawca wskazał, że miejsce zamieszkania matki małoletniego – a zarazem jego samego – przed umieszczeniem w pieczy zastępczej znajdowało się na terenie miasta Koszalin, ponadto właściwość miasta Koszalin może wynikać z faktu, że to na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w Koszalinie doszło do umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Koszalin – działający w imieniu miasta Koszalin – wskazał, że choć matka małoletniego przebywała na terenie Koszalina, to jednak jej pobyt nie posiadał cech stałości, przez co pobyt ten nie odpowiada pojęciu "miejsca zamieszkania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 49, dalej: upz), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 upz, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: kpa). Przepis art. 191 ust. 16 upz nie dotyczy przy tym ustalenia organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 kpa, spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: ppsa). Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Miastem Bydgoszcz a Miastem Koszalin, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 2 lit. a) i pkt 16 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny, a do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazanie jednostki organizacyjnej obowiązanej do ponoszenia kosztów opieki i wychowania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 upz, wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 1 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 18 października 2024 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Koszalinie, sygn. akt III Nsm 882/24. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 kc). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, jakoby miejsce zamieszkania matki małoletniego znajdowało się w Koszalinie. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z faktu zgłoszenia do ubezpieczenia jako osoba bezrobotna przez Powiatowy Urząd Pracy w Koszalinie w okresie od 2 sierpnia 2024 r. do 7 października 2024 r. gdyż, pomijając nawet krótkotrwałość wskazanego okresu, sam ten fakt nie musi wiązać się z faktycznym przebywaniem w danej miejscowości we wskazanym okresie – co jest niezbędnym elementem miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. Również fakt wskazania przez matkę małoletniego nowego adresu zamieszkania w Koszalinie po opuszczeniu domu samotnej matki w 2023 r. nie oznacza, że wymieniona kiedykolwiek faktycznie przebywała pod tym adresem, zaś jeśli tak, to przez jaki czas. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających ustalić miejsce zamieszkania matki małoletniego przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 191 ust. 1 upz. W następnej kolejności należy zatem odwołać się do art. 191 ust. 2 upz i ustalić ostatnie miejsce zameldowania małoletniego na pobyt stały. Podobnie jak w przypadku miejsca zamieszkania, kluczową rolę będzie odgrywało ustalenie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały rodziców lub rodzica dziecka, względnie jego opiekuna prawnego (zob. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 191). O właściwości miejscowej powiatu (miasta na prawach powiatu) decydować będzie zatem w tym przypadku miejsce zameldowania osoby sprawującej formalną pieczę nad dzieckiem. Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej wyłączną pieczę nad nim sprawowała matka, gdyż ojciec dziecka nie był ustalony (pismo Sądu Rejonowego w Koszalinie z 10 stycznia 2025 r.). Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z systemu PESEL wynika, że ostatnie miejsce zameldowania matki małoletniego na pobyt stały znajdowało się w Bydgoszczy (wydruk z 30 października 2024 r.). W tej sytuacji na podstawie art. 191 ust. 2 upz oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.