I OW 96/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Szczecin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Wójtem Gminy Nowa Sól w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Z. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Nowa Sól jako organ właściwy w sprawie.

Pełniący obowiązki Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Wójtem Gminy Nowa Sól w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Z. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 8 listopada 2022 r. K. Z. zwrócił się do MOPR w Szczecinie o skierowanie do domu pomocy społecznej. Podano, że przebywa on w Szczecinie, jednak uznany jest za osobę bezdomną, a ostatni meldunek na pobyt stały posiadał w gminie Nowa Sól, [...]. Wobec tego, MOPR w Szczecinie – na podstawie na podstawie art. 65 § 1, § 2 K.p.a. – przekazał w/w sprawę do rozpoznania Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Nowej Soli powołując się na fakt statusu osoby bezdomnej wnioskodawcy oraz ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały strony w Gminie Nowa Sól. Pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. OPS w Nowej Soli odesłał wniosek strony wraz z dokumentacją sprawy do MOPR w Szczecinie bez uzasadnienia. We wniosku podano, że według stanu na dzień wystąpienia z wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej, K. Z. przebywał w pokoju hotelowym przy ul. [...] w Szczecinie. Zgodnie natomiast z informacją przekazaną przez zarządcę budynku przy ul. [...] - spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie, lokal ten jest pomieszczeniem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób. Umowa najmu lokalu została rozwiązana z dniem 30 listopada 2022 r. Dalej podano, że w dniu 31 stycznia 2023 r. K. Z. został hospitalizowany ze względu na planowany zabieg operacyjny. Po opuszczeniu szpitala został on skierowany do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w Szczecinie, gdzie przebywa od dnia 17 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Szczecin wskazał, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 ze zm.), nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny. Prezydent Szczecina podał, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Podano, że ostatnim miejscem zameldowania K. Z. na pobyt stały jest Gmina Nowa Sól. Wobec tego Prezydent Miasta Szczecin stwierdził, że organem właściwym do skierowania go do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Nowa Sól – na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pełniący obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowej Soli, działając z upoważnienia Wójta Gminy Nowa Sól, wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało bezsprzecznie wyjaśnione, aby K. Z. był osobą bezdomną. Zwrócono uwagę na rozbieżne twierdzenia organu wnioskującego. Wskazano, że we wniosku z dnia 22 marca 2023 r organ ten twierdzi np., że umowa najmu lokalu przy ul. [...] w Szczecinie została rozwiązana w dniu 30 listopada 2022 r., przy czym w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy (pismo bez daty), które wpłynęło do organu uczestniczącego w dniu 18 stycznia 2023 r. organ twierdził, że na chwilę wystosowania tego pisma, K. Z. nadal zamieszkiwał w tym lokalu - co miała potwierdzać informacja zarządcy nieruchomościami – [...] Sp. z o.o. (której nie załączono). Ponadto, do wniosku nie załączono żadnego obiektywnego dowodu, który wskazywałby na to, że K. Z. przebywa w schronisku dla bezdomnych. Do wniosku załączono jedynie dokumenty wytworzone przez organ wnioskujący. Zdaniem Wójta świadczy to o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Wójtem Gminy Nowa Sól w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Z. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy K. Z. miał miejsce zamieszkania, co determinowałoby zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s., czy też był on osobą bezdomną wobec której należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 K.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Z kolei definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że do dnia 31 stycznia 2023 r. K. Z. przebywał w lokalu w Szczecinie przy ul. [...] – należącym do zarządcy nieruchomości – [...] Sp. z o.o. Jak wynika z oświadczenia w/w zarządcy nieruchomości, jest to lokal przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób (pismo z dnia 1 września 2022 r.- k-13 akt adm.). Z porozumienia o rozwiązaniu umowy najmu z dnia 7 listopada 2022 r. wynika, iż pomiędzy w/w Spółką a K. .Z. umowa najmu przedmiotowego lokalu została rozwiązana z dniem 30 listopada 2022 r. a najemca zobowiązał się wydać lokal do tego właśnie dnia. Z kolei w piśmie z dnia 1 września 2022 r. (k-13 akt adm.) Spółka [...] Sp. z o.o. wskazuje, że z K. Z. nie została podpisana umowa najmu, wyrażając jednocześnie gotowość do jej podpisania. Kwestia ta stanowi w istocie pewną nieścisłość, która jednak nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Mając bowiem na uwadze, że w/w lokal przeznaczony jest do krótkotrwałego pobytu osób, to kwestia istnienia, bądź nie, umowy najmu nie ma w sprawie kluczowego znaczenia. Skoro bowiem lokal przy ul. [...] w Szczecinie, w którym przebywał zainteresowany, jest lokalem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób (nawet, jeśli miało to charakter przedłużający się), to nie można go uznać za lokal mieszkalny w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Nie można zatem uznać, ze K. Z. ma miejsce zamieszkania, a co za tym idzie, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 101 ust. 1 u.p.s. Dalej, z akt wynika, że w dniu 31 stycznia 2023 r. K. Z. został przewieziony do Szpitala w Szczecinie. Natomiast od dnia 17 lutego 2023 r. (do chwili obecnej) przebywa na miejscu interwencyjnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, w Schronisku dla Osób Bezdomnych z Usługami Opiekuńczymi w Szczecinie przy ul. [...], prowadzonym przez Stowarzyszenie Szczecińskie "[...]". Został tam przewieziony ze szpitala, w którym przebywał od dnia 31 stycznia 2023 r. (pisma MOPR w Szczecinie z dnia 17 lutego 2023 r. - k.36 akt adm. i z dnia 12 maja 2023 r. – k. 22 akt sądowych oraz pisma z dnia 9 maja 2023 r. Szczecińskiego Stowarzyszenia "[...]" - k. 20 akt sądowych). Natomiast ostatni meldunek na pobyt stały zainteresowany posiadał w miejscowości [...] na terenie gminy Nowa Sól. Wobec powyższego należy uznać, że K. Z. jest osobą bezdomną, zatem zastosowanie w sprawie będzie mieć art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania K.a Z. na pobyt stały jest Nowa Sól, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy Nowa Sól. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.