I OW 71/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Wójtem Gminy T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku stałego, okresowego i celowego postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 2 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy L. (dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Wójtem Gminy T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku stałego, okresowego i celowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M.S. posiada miejsce zamieszkania na terenie miejscowości P., w związku z czym właściwym w sprawie jest Wójt Gminy T. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy T. wskazał, że zainteresowany jest osobą bezdomną, zatem ustalenie właściwości miejscowej powinno nastąpić w oparciu o miejsce jego ostatniego zameldowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "ups") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy M.S. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny, nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt w tego rodzaju miejscach nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Z akt sprawy wynika, że wymieniony od grudnia 2023 r. zamieszkuje w ogrzewalni, przy ul. (...) w P. (wiadomość email z 12 lutego 2024 r.). W świetle powyższych rozważań tego rodzaju pomieszczenia nie służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zatem zainteresowany niewątpliwie nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Jednocześnie jednak M.S. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: (...) (notatka służbowa z 21 grudnia 2023 r.). Z oświadczenia ojca wymienionego wynika, że pod wskazanym adresem znajduje się jego dom rodzinny, do którego w każdym momencie może wrócić (protokół z 29 grudnia 2023 r.). Skoro zatem wymieniony jest zameldowany na pobyt stały w lokalu mieszkalnym do którego ma możliwość powrotu, nie jest spełniona jedna z przesłanek do uznania go za osobę bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. W tej sytuacji odpada ustalenie właściwości miejscowej gminy na podstawie art. 101 ust. 2 ups. Nie ma również możliwości ustalenia właściwości miejscowej na podstawie art. 101 ust. 1 ups. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: "kc") - miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Z akt sprawy wynika, że M.S. 14 lutego 2023 r. opuścił dom rodzinny (protokół z 29 grudnia 2023 r.). Z notatki służbowej z 5 maja 2023 r, wynika, że ww. stawił się tego dnia do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z prośbą o skierowanie do placówki dla bezdomnych, gdyż "nie wie gdzie ma spać", nie wyraził jednak zgody na pobyt z zaproponowanej placówce. Kolejna informacja o miejscu pobytu wymienionego wskazuje, że od listopada do grudnia 2023 r. wynajmował pokój w motelu w miejscowości Przeźmierowo, przy czym fizycznie w nim nie przebywał (notatki służbowe z 24 i 27 listopada 2023 r.). Ostatnia informacja pochodzi z wiadomości email z 12 lutego 2024 r. i wynika z niej, że wymieniony nocuje w ogrzewalni przy ul. (...) w P. Powyższe okoliczności wskazują, że M.S. prowadzi wędrowny tryb życia, co jednocześnie nie pozwala na podstawie akt sprawy ustalić miejscowości z którą wymieniony realnie wiąże centrum swojej aktywności życiowej. Zaistniała zatem sytuacja szczególna, która nie pozwala na zastosowanie również regulacji określonej w art. 101 ust. 1 ups. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 14 ups w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przyjmując na podstawie przedstawionych okoliczności, że M.S. nie posiada miejsca zamieszkania w kraju, w rozumieniu art. 25 kc, w następnej kolejności właściwość miejscową należy ustalić w oparciu o miejsce pobytu strony – którym jak wynika z akt sprawy jest obecnie P. Tym samym żaden z organów biorących udział w sporze nie jest organem właściwym w sprawie. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze, a żaden z nich nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 r., sygn. I OW 23/18). Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i 2 ppsa i art. 64 § 3 ppsa.