I OW 7/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Częstochowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Częstochowa a Miastem Zabrze w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto Częstochowa jako właściwe w sprawie.

Pismem z 10 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Częstochowa – reprezentujący Miasto Częstochowa (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Miastem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K.P. umieszczonego w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co w przypadku małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską oznacza, że miejscem jego zamieszkania jest miejsce zamieszkania rodziców bądź tego z rodziców który bezpośrednio sprawuje opiekę nad dzieckiem. W ocenie wnioskodawcy bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej bezpośrednią opiekę nad małoletnim K.P. sprawował ojciec D.P., którego miejsce zamieszkania znajdowało się w Z. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. – reprezentujący Miasto Z. wskazał, że D.P. nie posiada miejsce zamieszkania na terenie Miasta Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Żaden z organów pozostających w sporze nie uznaje się za właściwy w sprawie, a zatem zaistniały spór o właściwość ma charakter negatywny. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "upz"), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 upz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość między organami administracji publicznej, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 22 maja 2023 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C., sygn. akt V Nsm 2646/22. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc). Z akt sprawy wynika, że bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej opiekę nad małoletnim sprawował ojciec – D.P. (oświadczenie z 13 grudnia 2022 r.). Z akt sprawy wynika jednocześnie, że w okresie sprawowania opieki wymieniony zamieszkiwał na terenie D. w C. We wskazanej placówce D.P. zamieszkiwał z niewielkimi przerwami w okresie od 10 grudnia 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. (decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy dołączone do wniosku). Trafnie wnioskodawca wskazał, że D. nie jest miejscem służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie ma to jednak znaczenia dla wystąpienia przesłanki zamieszkania, albowiem miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc nie jest lokal mieszkalny, ale miejscowość w którym dana osoba zamieszkuje (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). Wprawdzie w oświadczeniu z 13 lutego 2022r. D.P. stwierdził, że swoją przyszłość wiąże z Z., a nie C., jednakże zamiar stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 kc należy oceniać w sposób zobiektywizowany – oznacza to, że o tym, czy na gruncie art. 25 kc danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (ibidem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt zamieszkiwania D.P. przez łącznie około półtora roku na terenie C., w tym od 10 grudnia 2022 r. do 23 maja 2023 r. razem z małoletnim dzieckiem, w sposób jednoznaczny świadczy o posiadaniu przez niego centrum aktywności życiowej w tej właśnie miejscowości, tym bardziej że poza deklaracją z 13 grudnia 2022 r. brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek informacji o związkach wymienionego z Z. w okresie poprzedzającym umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej. Tym samym ustalenie właściwości miejscowej powiatu jest możliwe na podstawie art. 191 ust. 1 upz – zgodnie z którym powiatem właściwym będzie miasto na prawach powiatu C. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.