I OW 69/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Szczecin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. C. w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Szczecin jako organ właściwy w sprawie.

Pełniący obowiązki Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. C. w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Kierownik Działu Domu Pomocy Społecznej Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej "WCPR") w Warszawie przekazał do rozpatrzenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Szczecinie dokumentację w sprawie skierowania H. C. do domu pomocy społecznej (DPS). W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskująca przed umieszczeniem w prywatnym domu opieki w K. w dniu 10 listopada 2019 r. przebywała u siostry w Warszawie jedynie przez okres 18 dni (od 23 października do 9 listopada 2019 r.), wcześniej zaś od 1 grudnia 1965 r. do 6 września 2022 r. zameldowana była w Szczecinie, co w ocenie WCPR w Warszawie przesądza o właściwości Gminy Miasto Szczecin do rozpatrzenia wniosku strony o skierowanie do DPS. W ocenie organu wnioskującego, dokumentacja zebrana w niniejszej sprawie przeczy w/w wnioskom WCPR w Warszawie. Podano, że w piśmie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2023 r. wskazano, iż z oświadczenia J. Ż. (siostry zainteresowanej) wynika jednoznacznie, iż H. C. na stałe zamieszkała w Warszawie i była mieszkanką Warszawy, jednakże z uwagi na problemy zdrowotne J. Ż. i jej męża nie było możliwe zapewnienie w/w odpowiedniej i całodobowej opieki ze strony rodziny. Wedle oświadczenia J. Ż. z dnia 3 stycznia 2023 r., H. C. przebywała pod opieką siostry w Warszawie już od marca 2018 r., zaś w październiku 2019 r. została podjęta decyzja o jej zamieszkaniu w Warszawie na stałe. Podkreślono, że w Szczecinie H. C. nie miała nikogo bliskiego, kto mógłby roztoczyć nad nią właściwą opiekę. Jak wyjaśnia J. Ż., odesłanie siostry do Szczecina byłoby swego rodzaju zesłaniem i skazaniem jej na absolutną samotność, ponieważ cała rodzina jest w Warszawie. Podano, że H. C. najpierw czasowo, a następnie na stałe, zamieszkała w Warszawie i właśnie z tego powodu uznano, że umieszczenie jej w domu pomocy społecznej na [...] w Warszawie będzie rozwiązaniem optymalnym. W ocenie organu wnioskującego, z powyższym koresponduje oświadczenie samej zainteresowanej z dnia 3 listopada 2022 r. Przytaczając treść przepisów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 e zm. - dalej "u.p.s.") oraz art. 25 K.c. wskazano, że pobyt zainteresowanej na terenie Miasta Stołecznego Warszawy przed jej umieszczeniem w placówce w K. nosił cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 K.c., ponieważ miasto to stało się centrum jej żywotnych interesów życiowych i to bez względu na fakt, że przed zamieszkaniem w K., przebywała u siostry przez 18 dni. Podano, że stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wobec powyższego Prezydent Miasta Szczecin stwierdził, że organem właściwym do skierowania H. C. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy – WCPR w Warszawie. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor WCPR, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, wskazał, iż organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Szczecin. Podano, że H. C. przyjechała do Warszawy i od dnia 23 października 2019 r. do dnia 9 listopada 2019 r. mieszkała u siostry przy ul. [...], która sprawowała nad nią opiekę. Następnie, w dniu 10 listopada 2019 r. zamieszkała w prywatnej placówce, tj. w Domu Opieki w K. W ocenie Prezydenta m. st. Warszawy, z akt sprawy nie wynika, aby zainteresowana przyjechała do Warszawy po hospitalizacji z zamiarem stałego pobytu. Decyzję w sprawie zmiany miejsca zamieszkania H. C. podjęła jej siostra, która oświadczyła, że pobyt w Warszawie miał mieć charakter stały. Wskazano, że jak wynika z akt, H. C. zamieszkiwała w Warszawie 18 dni, a następnie została umieszczona w prywatnej placówce opiekuńczej poza Warszawą. Zatem, w ocenie Prezydenta m. st. Warszawy, jej pobyt w Warszawie związany był wyłącznie z potrzebą zapewnienia czasowej pomocy do momentu umieszczenia w placówce całodobowej opieki i nie miał charakteru pobytu stałego. W ocenie organu, z przedłożonego oświadczenia siostry zainteresowanej wynika, że od 2018 r. H. C. bywała okresowo u niej w Warszawie. Natomiast załączona do akt sprawy dokumentacja medyczna potwierdza, że w tym czasie miejscem zamieszkania zainteresowanej był Szczecin. Wskazano, że płatnikiem świadczenia emerytalnego H. C. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie. Podkreślono, że Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie znał sytuacji H. C. a przed wnioskiem o DPS nie ubiegała się o wsparcie i pomoc jaką mógłby świadczyć Ośrodek w środowisku. Podkreślono, że wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej H. C. złożyła, kiedy była już pensjonariuszem prywatnej placówki. Wskazała, że została w niej umieszczona z uwagi na potrzebę zapewnienia całodobowej opieki. Przed umieszczeniem w prywatnej placówce, zainteresowana była zameldowana od 1 grudnia 1965 r. do 6 września 2022 r. w Szczecinie przy ul. [...]. Jednocześnie wskazano, że czynność administracyjna polegająca na zameldowaniu na pobyt stały H. C. w Warszawie miała miejsce 6 września 2022 r., po trzech latach jej pobytu w prywatnej placówce w K. Powołując się na art. 59 ust. 1 u.p.s. oraz art. 101 ust. 2a u.p.s., wskazano, że biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy oraz przepisy prawa, właściwym do wydania decyzji dotyczącej skierowania H. C. do domu pomocy społecznej będzie Prezydent Miasta Szczecin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. C. w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że H. C. jest 82 – letnią osobą, przewlekle schorowaną, leczy się na cukrzycę, ma problemy z nerkami oraz problemy kardiologiczne. Z oświadczenia H. C. z dnia 3 listopada 2022 r. oraz wywiadu środowiskowego wynika, że nie ma ona własnego mieszkania, mieszkanie po rodzicach zostało przepisane na kuzynkę, bez dożywotniej służebności mieszkania. Po śmierci matki w marcu 2018 r. najpierw czasowo mieszkała u siostry, a potem, ze względów zdrowotnych, w związku z przebytym mikrowylewem H. C., siostra zadecydowała o przeprowadzeniu jej na stałe do Warszawy (w połowie października 2019r.) i zameldowaniu ją w swoim mieszkaniu przy ul. [...] w Warszawie. W Szczecinie bowiem – gdzie dotąd mieszkała – H. C. nie miała nikogo, kto mógłby roztoczyć nad nią opiekę. Z akt sprawy wynika ponadto, że zainteresowana wymaga całodobowej opieki, potrzebuje pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności. Otrzymuje emeryturę w wysokości 1.609,23 zł. Siostra jednak ze względu na swoje problemy zdrowotne nie jest już w stanie zajmować się H. C. Dlatego, od listopada 2019 r. umieściła H. C. w prywatnym domu opieki Dom [...] w K., a koszty utrzymania pokrywała siostrzenica. H. C. zwróciła się z prośbą o umieszczenie w DPS, ponieważ jej siostrzenica nie jest już w stanie dalej pokrywać kosztów jej utrzymania w prywatnym domu opieki, gdyż opiekuje się także swoimi rodzicami (siostrą H. C. i jej mężem). Należy wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, z dniem 30 kwietnia 2021 r. (art. 13 ustawy nowelizującej), do art. 101 ust. 2 u.p.s., dodano ust. 2a w brzmieniu: "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu". W świetle przepisów przejściowych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 3 ustawy nowelizującej). Ratio legis wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 u.p.s. Kluczowe w sprawie jest zatem ustalenie miejsca zamieszkania H. C. sprzed rozpoczęcia pobytu w Domu [...] w K.. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że H. C. od 10 listopada 2019 r. przebywa w Domu Opieki Społecznej w K. – na zasadach komercyjnych. Natomiast przed rozpoczęciem pobytu w domu pomocy społecznej, jak oświadczyła jej siostra J. Ż. przebywała u niej czasowo od śmierci matki, co nastąpiło w marcu 2018. Natomiast w październiku 2019 r. J. Ż. postanowiła wraz z mężem i córką o przeprowadzeniu H. C. na stałe do Warszawy. Z oświadczenia J. Ż. wynika również, że do października 2019 r. H. C. mieszkała w Szczecinie i stamtąd prowadziła rozmowy telefoniczne z siostrą w Warszawie. Na stałe do Warszawy przeprowadziła się w połowie października 2019 r. a już od 10 listopada 2019 r. została umieszczona z prywatnym domu opieki. Oznacza to, że pobyt u siostry był krótkotrwały i nie można uznać go za zamieszkiwanie w rozumieniu art.25 k.c. Przez okres zamieszkiwania H. C. u siostry czyniono starania i poszukiwania domu opieki z powodu własnych trudności zdrowotnych i rodzinnych (k. 63 akt adm.). Okoliczność zamieszkiwania H. C. na stałe w Szczecinie od 1965 r. do co najmniej połowy października 2019 r. potwierdza dokumentacja lekarska ze szpitali w Szczecinie i pobieranie tam emerytury. Powyższe prowadzi do wniosku, że pobyt H. C. w Warszawie związany był wyłącznie z potrzebą zapewnienia czasowej pomocy do momentu umieszczenia w placówce całodobowej opieki i nie miał charakteru pobytu stałego. Wobec tego, skoro przed umieszczeniem H. C. w Domu [...] w K. jej miejscem zamieszkania, w rozumieniu art.25 k.c., był Szczecin, to – uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 2a u.p.s. – należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Prezydent Szczecina. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.