I OW 6/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu W. a Starostą Powiatu Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.W. o skierowanie do środowiskowego domu samopomocy postanawia: wskazać Starostę Powiatu W. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 8 stycznia 2024 r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we W. działający z upoważnienia Starosty Powiatu W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.W. o skierowanie do środowiskowego domu samopomocy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że W.W. (dalej "zainteresowana", "strona"), za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej w S. złożyła wniosek o skierowanie do Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]" w Ś. Starosta Powiatu Ś. decyzją z 8 września 2023 r. nr ZŚ.5310.51.2023, powołując się na art. 51 ust. 1, art. 51b ust. 5 oraz art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020 r., poz. 249, dalej "rozporządzenie"), wydał decyzję odmowną w sprawie. Decyzją z 11 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpoznaniu odwołania zainteresowanej uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w całości umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że Starosta Powiatu Ś. nie jest organem właściwym w sprawie z uwagi na miejsce zamieszkania strony, które znajduje się na terenie powiatu w. Pismem z 23 listopada 2023 r. Starosta Powiatu Ś. przekazał wniosek strony wraz z dokumentacją do Starosty Powiatu W. W uzasadnieniu wniosku podniesiono również, że ustawa o pomocy społecznej zawiera ogólną jak i szczególną regulację dotyczącą ustalenia właściwości organów w sprawach wydawania decyzji w sferze pomocy społecznej. Zgodnie z zasadą ogólną, organami właściwymi są organy właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku natomiast decyzji dotyczących skierowania do ośrodka wsparcia, ustawa zawiera odrębną regulację zawartą w art. 51b ust. 5 u.ś.r. W przepisie tym wprost wskazano "organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi". W ocenie wnioskodawcy, na płaszczyźnie regulacji ustawowej nastąpiła zmiana standardu określania właściwości miejscowej organów w sprawach kierowania do ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, z łącznika "miejsca zamieszkania wnioskodawcy" na łącznik "prowadzenia lub zlecenia prowadzenia ośrodka". Organ podniósł, że regulacja rozporządzenia może, zgodnie z zakresem upoważnienia, określać tryb kierowania do środowiskowych domów samopomocy, ale nie właściwość organów w tych sprawach. Wykładnia § 7 rozporządzenia – określającego tryb składania wniosku nie może prowadzić do zakwestionowania oczywistej regulacji art. 51b ust. 5 u.ś.r. W ocenie organu, składanie wniosków o skierowanie do środowiskowego domu samopomocy jest uregulowane dwustopniowo. Wniosek składa się nie bezpośrednio do właściwego organu (prowadzącego środowiskowy dom samopomocy), ale do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie. Dopiero w drugiej kolejności ośrodek ten przekazuje wniosek organowi właściwemu – organowi miejsca zamieszkania wnioskodawcy – jeśli osoba ubiega się o skierowanie do domu prowadzonego przez właściwy ze względu na jej miejsce zamieszkania albo organowi prowadzącemu dom poza terenem miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wskazanie organu właściwego znajduje się równolegle w dwóch przepisach – ust. 3 i ust. 4. Dlatego też, zdaniem Starosty Powiatu W., skoro w niniejszej sprawie zainteresowana zawnioskowała o skierowanie jej do ośrodka wsparcia prowadzonego przez powiat ś., oczywistym stało się, że właściwym organem w sprawie winien być Starosta Powiatu Ś. Pismem z 2 lutego 2024 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. poinformował tut. Sąd, że zgodnie z zobowiązaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. przekazało dokumentację do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Starostą Powiatu W. a Starostą Powiatu Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.W. o skierowanie do środowiskowego domu samopomocy. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Zasady przyznawania usług opiekuńczych w ośrodkach wsparcia uregulowane są ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. W myśl art. 51 ust. 1 u.p.s. osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Wedle natomiast art. 51a ust. 1 u.p.s. ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. Procedura umieszczenia osoby w takim ośrodku uregulowana jest natomiast w ust. 5 ww. przepisu oraz ww. rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 51a ust. 5 u.p.s. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, 2) tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy, 3) kwalifikacje osób świadczących usługi, 4) standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy, 5) termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów - uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów. Decyzję o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i decyzję ustalającą odpłatność za korzystanie z usług całodobowych w tych ośrodkach wydaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 51b ust. 5 u.p.s.). Kwestia właściwości miejscowej organu została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wniosek o skierowanie do domu na pobyt dzienny lub całodobowy składa się do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie, dołączając zaświadczenie lekarskie, wydane przez lekarza psychiatrę lub lekarza neurologa, o występujących zaburzeniach psychicznych oraz zaświadczenie lekarza rodzinnego o stanie zdrowia i o braku przeciwwskazań do uczestnictwa w zajęciach domu wraz z informacją o sprawności w zakresie lokomocji osób niepełnosprawnych fizycznie, a także orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o ile osoba takie posiada. Osoba może być także skierowana do domu prowadzonego przez inną gminę lub inny powiat niż gmina lub powiat właściwe ze względu na jej miejsce zamieszkania, pod warunkiem zawarcia porozumienia pomiędzy właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego. Przepis ust. 3 w części dotyczącej przekazania dokumentów stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww. przepisu). Z powyższych regulacji wynika zatem, że wniosek o skierowanie do domu składa się do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. W przypadku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu prowadzonego przez właściwy ze względu na jej miejsce zamieszkania powiat lub inny podmiot – na jego zlecenie właściwy ośrodek pomocy społecznej przesyła do starosty powiatu wymagane do wydania skierowania dokumenty, wraz z rodzinnym wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w tej sprawie. Do wydania decyzji konieczne jest przedłożenie zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lekarza psychiatrę lub lekarza neurologa o występujących zaburzeniach psychicznych oraz zaświadczenia lekarza rodzinnego o stanie zdrowia i braku przeciwwskazań do uczestnictwa w zajęciach domu wraz z informacją o sprawności w zakresie lokomocji osób niepełnosprawnych fizycznie, a także orzeczenia o niepełnosprawności (jeżeli wnioskodawca takie posiada). Przy pierwszym skierowaniu decyzję wydaje się na czas określony nie dłuższy niż 3 miesiące. Termin przyjęcia do domu ustala kierownik domu w porozumieniu z osobą kierowaną lub jej opiekunem. Decydującym czynnikiem przesądzającym o skierowaniu osoby do konkretnej placówki powinna być adekwatność usług świadczonych przez dany podmiot do potrzeb osoby zainteresowanej. Dlatego też możliwe jest kierowanie osób z zaburzeniami psychicznymi do środowiskowych domów samopomocy prowadzonych przez inną gminę lub inny powiat niż gmina lub powiat właściwe ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Skierowanie może mieć miejsce pod warunkiem zawarcia porozumienia pomiędzy właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego (zob. Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w dniu 18 lipca 2023 r. A.W. złożyła, za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej w S., wniosek o skierowanie jej córki – W.W. na pobyt dzienny do Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]" w Ś. Zgromadzone w sprawie dokumenty wraz z wywiadem środowiskowym zostały przekazane do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. Organ ten, pismem z 8 sierpnia 2023 r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie we W., że "jest otwarty na zawarcie stosownego porozumienia w przedmiocie skierowania ww. do Domu funkcjonującego na naszym terenie". Załączono również stosowne porozumienie. W odpowiedzi, Zastępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie we W. poinformował, że na terenie powiatu wrocławskiego znajduje się Powiatowy Środowiskowy Dom Samopomocy w K. dysponujący wolnymi miejscami, w związku z czym zaproponował, aby zainteresowana skorzystała z oferty tej placówki. W związku z powyższym, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w Ś., decyzją z 8 września 2023 r. odmówił skierowania strony do Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]" w Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania strony, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w całości umorzyło postępowanie organu I instancji, podnosząc, że Starosta Powiatu Ś. nie jest organem właściwym w sprawie z uwagi na miejsce zamieszkania strony, które znajduje się na terenie powiatu w. Biorąc pod uwagę tak ustalony stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję o skierowaniu osoby do domu na pobyt dzienny powinien wydać starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o umieszczenie w placówce, prowadzący lub zlecający jednocześnie prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi zgodnie z art. 51b ust. 5 u.ś.r. Możliwe jest również skierowanie osoby uprawnionej do domu prowadzonego przez inną gminę lub inny powiat niż gmina lub powiat właściwe ze względu na jej miejsce zamieszkania, jednakże uwarunkowane jest to zawarciem stosownego porozumienia pomiędzy właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. W rozpoznawanej sprawie takie porozumienie pomiędzy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. a Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie we W. nie zostało zawarte, co oznacza, że Starosta Ś. nie może być organem właściwym do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, organ ten decyzją z 8 września 2023 r. wydał decyzję odmowną w sprawie, która następnie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona a postępowanie umorzone. Z powyższych względów, organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest Starosta Powiatu W. jako organ prowadzący ośrodek wsparcia, właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.