I OW 57/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku A. R. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Dyrektor MOPR w [...]), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego między Prezydentem Miasta [...], działającym przez upoważnionego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Dyrektor MOPS w [...]) a Prezydentem Miasta [...], w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] (dalej Wnioskodawca, Zainteresowany) o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. We wniosku wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. MOPS w [...] przekazał do MOPR w [...] wywiad środowiskowy z dnia [...] lutego 2022 r. przeprowadzony z Wnioskodawcą przebywającym w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] , uzasadniając przekazanie w ten sposób, iż Wnioskodawca oświadczył, że w [...] koncentruje się jego życie osobiste i rodzinne i z miastem [...] wiąże swoją przyszłość i nie zamierza wracać do [...] . Wnioskodawca złożył podanie z prośbą o przyznanie zasiłku okresowego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym przebywając w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] . Podanie w części dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zostało rozpatrzone przez Urząd Miasta [...] , natomiast wniosek o zasiłek okresowy wraz z dokumentacją został przekazany do MOPR w [...] . Organ uzasadniał przekazanie sprawy oświadczeniem Wnioskodawcy, w którym wskazał iż od grudnia 2018 r. przebywa w [...] , gdzie koncentruje się jego życie osobiste i rodzinne i to z miastem [...] wiąże swoją przyszłość oraz nie zamierza powracać do [...] , a po opuszczeniu szpitala będzie osobą bezdomną. Ustalono, że ostatnim adresem zameldowania Wnioskodawcy był adres: ul. [...] w [...] i pismem z dnia [...].03.2022 r. przekazano sprawę do MOPS w [...] , ponieważ zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups) w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Uprzednie ustalenie właściwości miejscowej przez MOPS w [...] było zatem nieprawidłowe. W odpowiedzi na wniosek MOPS w [...] wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jak organ właściwy w sprawie. MOPS w [...] wskazał, że po opuszczeniu szpitala Wnioskodawca, mimo deklaracji o zamiarze ubiegania się o wsparcie dla osób bezdomnych (noclegownia), nie skorzystał z żadnej z form pomocy społecznej i nie jest znane aktualne miejsce jego pobytu. Tym samym, zdaniem MOPS w [...] nie można było przyjąć, że Wnioskodawca po opuszczeniu szpitala, spełnia warunki do uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ups. Okoliczność braku zameldowania na pobyt stały, jak podaje Wnioskodawca, nie wyklucza tego, iż może on obecnie zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o onie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, nie realizując, jak dotychczas, obowiązku meldunkowego w związku z pobytem w [...] (od 2018 r.) w którym, jak sam podaje, koncentruje się jego życie osobiste, rodzinne oraz w której to miejscowości, po opuszczeniu szpitala nadal zamierzał pozostać. Mając na uwadze, iż właściwość miejscową ustala się według stanu faktycznego, istniejącego w dniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania świadczeń pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2017 r., I SA/Wa 796/17) w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było możliwości ustalenia, czy Wnioskodawca jest osobą bezdomną, tym samym brak było podstawy ustalenia organu właściwego na podstawie przepisu art. 101 ust. 2 ups. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w związku z ustaniem pobytu poza miejscowością koncentracji swoich spraw życiowych, w wyniku opuszczenia placówki, jako miejsce zamieszkania Wnioskodawcy, zgodnie z jego oświadczeniami, należało zdaniem MOPS w [...] traktować [...] . Stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż obecnie można przyjąć, że Wnioskodawca nie posiada miejsca zamieszkania ani pobytu w kraju, decydujące o właściwości w sprawie winno być ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu w kraju. Bezspornie ostatnim znanym miejscem zamieszkania/pobytu w Polsce przed umieszczeniem w szpitalu w [...] był [...] (zgodnie z oświadczeniem Pana R. od [...] grudnia 2018 r.). W ocenie Uczestnika, zdarzeniem powodującym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego (wszczęcie postępowania) był pobyt w szpitalu w [...]. Mając na uwadze, iż jak wynika z wywiadu środowiskowego, Wnioskodawca utrzymywał się z prac dorywczych, pobyt w szpitalu uniemożliwił mu osiąganie dochodów i tym samym spowodował konieczność ubiegania się o wsparcie z pomocy społecznej. Właściwa w sprawie winna być zatem gmina, w której siedzibę ma szpital - to jest Gmina [...], ewentualnie organ właściwy dla obszaru Śródmieście m.st. Warszawy. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty, podpisane własnoręcznie przez A. R. a, na których w szczególności jest wskazana miejscowość [...] oraz data [...].02.2022 r., są to 1) podanie o przyznanie zasiłku okresowego z pomocy społecznej oraz objęcie ubezpieczeniem i 2) oświadczenie o zapoznaniu się z odpowiednimi przepisami ups, złożone pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywego oświadczenia. Na tych dwóch dokumentach A. R. stwierdza każdorazowo: "Aktualnie jestem osobą bezdomną bez stałego dochodu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność stanowisk (poglądów) co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania (wniosku) A. R. a (dalej Wnioskodawca, Zainteresowany) o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego między Prezydentem Miasta [...] a Prezydenta Miasta [...], należy zwrócić uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ups. W ust. 1 przywołanego artykułu ups ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 ups wobec tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2 a). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5 a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach kc. Z art. 25 kc wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle przywołanej normy o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (zob. postanowienia NSA: z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09, z 10 lutego 2009r., sygn. akt I OW 164/08, z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Z akt sprawy wynika zwłaszcza, że z Wnioskodawcą przebywającym w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu [...] lutego 2022r. Wnioskodawca oświadczył w tym wywiadzie środowiskowym, iż od grudnia 2018 r. przebywa w [...] , gdzie koncentruje się jego życie osobiste i rodzinne i to z miastem [...] wiąże swoją przyszłość oraz nie zamierza powracać do [...] , a po opuszczeniu szpitala będzie osobą bezdomną. Podkreślić należy, że przebywając w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] Wnioskodawca złożył też podanie z prośbą o przyznanie zasiłku okresowego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Podanie w części dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zostało rozpatrzone przez Urząd Miasta [...] . Natomiast wniosek o zasiłek okresowy wraz z dokumentacją został przekazany do MOPR w [...] , co uzasadniono wskazywanym wyżej oświadczeniem Wnioskodawcy. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się m. in. 1) podanie o przyznanie zasiłku okresowego z pomocy społecznej oraz objęcie ubezpieczeniem i 2) oświadczenie o zapoznaniu się z odpowiednimi przepisami ups, złożone pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywego oświadczenia. Na tych dwóch dokumentach A. R. stwierdza każdorazowo: "Aktualnie jestem osobą bezdomną bez stałego dochodu". Ostatnim adresem zameldowania Wnioskodawcy był adres: ul. [...] w [...] . MOPS w [...] wskazał, że po opuszczeniu szpitala Wnioskodawca, mimo deklaracji o zamiarze ubiegania się o wsparcie dla osób bezdomnych (noclegownia), nie skorzystał z żadnej z form pomocy społecznej i nie jest znane aktualne miejsce jego pobytu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że stosownie do art. 101 ust. 2 ups organem właściwym w sprawie należało wskazać Prezydenta Miasta [...] . Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.