I OW 54/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.B. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza N. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 14 marca 2024 r. Burmistrz S. (dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organem właściwym w sprawie jest organ gminy ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W ocenie wnioskodawcy wskazuje to, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz N. gdyż C.B. od 2021 r. zamieszkuje na terenie N. w wynajmowanym mieszkaniu. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz N. podniósł, że z oświadczenia wymienionej wynika, że nie zamierza ona prowadzić swojego centrum życiowego na terenie gminy N., przez co właściwość miejscowa powinna zostać ustalona tak jak dla osoby bezdomnej, w oparciu o ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały, które w realiach sprawy znajduje się na terenie gminy S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "ups") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponadto należy wskazać, że na podstawie z art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy C.B. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Z akta sprawy wynika, że zainteresowana od 2021 r. do tej pory zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu na terenie N., co dokumentuje znajdująca się w aktach umowa wynajmu (k. 10). Oznacza to, że zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym, a zatem odpada przesłanka do uznania jej za osobę bezdomną. Ustalenie właściwości miejscowej gminy następuje zatem na podstawie art. 101 ust. 1 ups, tj. w oparciu o miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt OW 164/08 oraz z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się także, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). W tych okolicznościach oświadczenie C.B. zawarte w wywiadzie środowiskowym z k. 19 oraz oświadczenie z k. 4 – o braku woli do prowadzenia centrum życiowego na terenie N. – należy odczytywać w kontekście oczekiwania na przyszłe skierowanie do domu pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może to przesądzać o tym, że centrum życiowe wymienionej nie znajduje się w N. Jak wynika z akt sprawy C.B. w 2021 r. musiała opuścić miejsce zamieszkania w S. w związku z problemami osobistymi i zamieszkała następnie w N. gdzie znajdowała się jej najbliższa rodzina. Umowa o wynajem mieszkania w N. zawarta jest na czas nieokreślony (oświadczenie z k. 4). Nie budzi zatem wątpliwości, że wymieniona zamieszkuje na terenie N. od trzech lat a okoliczności związane z przeprowadzką oraz wynajmem mieszkania na czas nieokreślony wskazują, że w okresie poprzedzającym wystąpienie przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej wymieniona przeniosła centrum swojej aktywności życiowej z S. do N. i nie traktowała swojego pobytu w N. jako czasowego. Zatem, jako organ właściwy w pierwszej instancji w sprawie wniosku C.B. o skierowanie do domu pomocy społecznej należało wskazać Burmistrza N. na podstawie art. 101 ust. 1 ups. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzekł jak w postanowieniu.