I OW 46/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (Spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania pisma S. C. w sprawie podjęcia działań mających na celu usunięcie dzików z terenu miasta postanawia: 1. odrzucić wniosek 2. zwrócić Staroście [...] ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku.

Wnioskiem z 3 lutego 2023 r. Starosta G. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania pisma S. C. w sprawie podjęcia działań mających na celu usunięcie dzików z terenu miasta. W uzasadnieniu wskazano, że kompetencje starosty w zakresie postępowania w stosunku do zwierząt, m.in. dzików, określone są wyłącznie w art. 45 ust. 3 ustawy - Prawo łowieckie. Stanowi on, że w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Na żadnym jednak etapie czynności wyjaśniających Burmistrz Miasta G. nie wykazał, aby dochodziło do szczególnego zagrożenia obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej, i aby następowało to z winy dzików. Nie zostały więc spełnione podstawowe przesłanki do wykazania kompetencji Starosty G. Jeżeli zaś miały miejsce pojedyncze sytuacje, w których dziki dokonywały podkopów na prywatnych posesjach, zastosowanie będą miały przepisy kompetencyjne wskazujące, że zadania tego rodzaju kwalifikują się do utrzymywania porządku i porządku publicznego, a więc do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej, art. 6 ww. ustawy jasno określa, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy do gminy. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta G. wskazał, że kwestia niszczenia mienia wnioskodawcy jak też przyległych terenów zielonych następuje za sprawą działania co najmniej stada dzików (nie pojedynczego, zabłąkanego dzika), co powoduje, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 45 ustawy Prawo łowieckie. Podniósł, że wbrew twierdzeniu Starosty wskazał w piśmie z 24 listopada 2022 r. na realne zagrożenia dla określonych obiektów, znanych przecież Staroście niejako "z urzędu", jest on bowiem organem administracyjnym w którego obszarze właściwości leżą owe obiekty. Wystarczyło więc podjąć choćby pobieżne czynności sprawdzające celem potwierdzenia bądź wykluczenia okoliczności wskazanych przez Burmistrza, a dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia, należało podjąć właściwe działania, np. również skierowanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Starosta nie podjął w zasadzie jakichkolwiek czynności celem ustalenia swej właściwości, żądając autorytatywnie wykazywania owej właściwości od organu przekazującego wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Na sposób rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Starosty G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta G. wpływ ma treść art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: K.p.a.), zgodnie z którym spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że jurysdykcja sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego dotyczy wyłącznie przypadku nieposiadania przez te organy wspólnego organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W tej sprawie powstał spór, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania wniosku S. C. o podjęcie działań w celu usunięcia dzików z terenu miasta. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1082) jako organ właściwy w zakresie wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny wskazuje starostę, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 45 ust. 3). W związku z treścią art. 7 ww. ustawy tego rodzaju kompetencję należy uznać za zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej organowi jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie ww. ustawa nie wskazuje organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty wydanej w trybie art. 45 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na zastosowanie ww. reguły nie ma wypływu to, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Przepisy K.p.a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, określające samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie uzależniają właściwości od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Reguła ta obowiązuje więc zarówno wówczas, gdy chodzi o zadania własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątki w tym zakresie mogą wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Takie szczególne uregulowanie stanowi ustawa – Prawo łowieckie, a przepisy tej ustawy nie zawierają w tym zakresie żadnych wyjątków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy przedmiotowa sprawa z zakresu administracji rządowej została przekazana do właściwości organu samorządu terytorialnego – starosty, to organem wyższego stopnia, niezależnie od tego, jakie zadania wykonuje ten organ, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienia NSA: z 17 października 2018 r., II OW 113/18, z 24 listopada 2015 r., II OW 131/15). Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925). Z przepisu § 1 pkt 7 lit. c tego rozporządzenia wynika, że obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, obejmujące powiaty: G., płocki i sierpecki oraz miasto na prawach powiatu – Płock. Zarówno więc dla Starosty G., jak i Burmistrza Miasta G., organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku i to właśnie ten organ, a nie sąd administracyjny, jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego sporu o właściwość. W tym stanie rzeczy należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od wniosku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.